農(nóng)村征地款糾紛中的主體資格如何認(rèn)定

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活資料。涉及各種國家建設(shè)依法征用農(nóng)民集體所有的土地，就意味著農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民不得不失去部分、甚至全部土地，失去他們賴于生產(chǎn)和生活的天然基礎(chǔ)，這必然會因此給農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的生產(chǎn)、生活造成相當(dāng)大的影響。因此，為了依法保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民的財產(chǎn)不受侵犯，為了禰補(bǔ)被征地單位和農(nóng)民由于土地征用而造成的損失，妥善安置被征地單位的生產(chǎn)和生活，國家確定了土地征用補(bǔ)償制度。

然而，伴隨社會的發(fā)展，土地征用的情況日見增多，從《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定來看，國家征用土地，被征地主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民，對于有權(quán)享受征地補(bǔ)償費(fèi)用的主體，除確定地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)明確規(guī)定由農(nóng)民個人所有外，其他補(bǔ)償主體均是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。一旦農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在補(bǔ)償費(fèi)用的分配上出現(xiàn)爭議，如何確定糾紛中的主體問題是現(xiàn)階段困擾司法實(shí)踐的難題，本文就該問題提出筆者自己的觀點(diǎn)，以供大家參考。

一、問題所在

1994年12月30日，最高人民法院在給江西省高級人民法院《關(guān)于王*蘭等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費(fèi)分配糾紛一案的復(fù)函?》中指出：你院關(guān)于王*蘭等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費(fèi)分配糾紛一案的請示收悉。經(jīng)我們研究認(rèn)為：土地管理法明確規(guī)定，征用土地的補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)，除被征用土地上屬于個人的附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)付給個人外，其余由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)和安排就業(yè)等事業(yè)。現(xiàn)雙方當(dāng)事人為土地征用費(fèi)的處理發(fā)生爭議，不屬于法院受理案件的范圍，應(yīng)向有關(guān)機(jī)關(guān)申請解決。”

上述復(fù)函仍然有效。依據(jù)上述復(fù)函，如果農(nóng)民享有的集體土地承包經(jīng)營權(quán)及責(zé)任田被征用，與征地單位發(fā)生糾紛，或者與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配上發(fā)生糾紛，人民法院是不予受理的。筆者認(rèn)為：該復(fù)函在執(zhí)行過程中存在諸多問題。

首先，依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條起訴必須符合下列條件：(一)原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織(二)有明確的被告;(三)有具體的訴訟請求和事實(shí)、理由;(四)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。”據(jù)此，最高人民法院將這類糾紛直接規(guī)定為不屬于受理范圍有失偏頗，原因是：這類糾紛直接關(guān)系到農(nóng)民自己的切身利益，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于農(nóng)民的自治組織，農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間關(guān)于土地糾紛源于雙方的土地承包合同，屬于平等民事主體之間設(shè)立、變更、終結(jié)民事行為的范圍，如果人民法院不予受理，農(nóng)民的利益就不能得到有效的保護(hù);而我國《土地管理法》沒有明確規(guī)定這類糾紛解決的途徑，作為最終救濟(jì)途徑的訴訟活動，如果從程序上對其權(quán)利予以剝奪，顯然有悖司法救濟(jì)的初衷。

其次，依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第五十一條規(guī)定：因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等調(diào)解解決。?當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。”該法規(guī)定了因土地承包發(fā)生糾紛的處理方式，同時也進(jìn)一步確認(rèn)了土地承包合同屬于平等民事主體之間的法律關(guān)系的一種，當(dāng)然屬于人民法院受案范疇，而因土地承包合同履行期間，發(fā)生了國家征用土地的法律事實(shí)，并因此而發(fā)生了有關(guān)土地補(bǔ)償費(fèi)用的糾紛，屬于土地承包經(jīng)營發(fā)生的糾紛，如此看來，上述司法解釋與國家法律發(fā)生的沖突，依據(jù)《中華人民共和國立法法》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)不予適用。

二、征地補(bǔ)償費(fèi)糾紛主體的確定

依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，國家征地補(bǔ)償費(fèi)除少部分歸農(nóng)村集體所有外，其他部分收益人均是農(nóng)民個人，因此，依據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定，應(yīng)從以下兩個方面確定糾紛案件的主體：

(1)征地補(bǔ)償糾紛的行政訴訟案件主體的確定《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規(guī)定：國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝！币话闱闆r下，人民政府征收土地均在批準(zhǔn)征用時，確定用地單位，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方案，這一系列情況均與農(nóng)民個人有著直接的利害關(guān)系，依據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第十二條規(guī)定：與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”由此，我們可以得出結(jié)論：除作為土地所有人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以作為原告，對人民政府批準(zhǔn)征地方案提起行政訴訟外，涉及被征用土地使用權(quán)的農(nóng)民也可以作為原告出現(xiàn)，但是，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提起行政訴訟，由于其利益代表農(nóng)民，被征地農(nóng)民不應(yīng)作為第三人出現(xiàn);此外，在國家征用土地過程中，由于實(shí)踐中往往不是政府支付征地費(fèi)，而是征用土地的使用人支付費(fèi)用，但由于現(xiàn)有法律規(guī)定征地屬政府行為，使用人的這種行為實(shí)際上是與政府形成的另一種法律關(guān)系，與政府征地行為沒有直接的利害關(guān)系，所以，征用土地的使用人沒有參加訴訟的資格。

(2)征地補(bǔ)償糾紛的民事訴訟案件的主體。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。”由此可以看出，根據(jù)不同情況，對征地補(bǔ)償費(fèi)用享有主體資格的主要按以下方式確定：

其一，對于地上青苗及附著物的補(bǔ)償，只有被征用土地的使用權(quán)人，即承包該地的農(nóng)民個人有權(quán)主張，農(nóng)民是該項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用的主體。

其二，對于新菜地開發(fā)基金的主張，由于國家規(guī)定由用地單位支付給土地管理部門，土地管理部門再行劃撥菜地，因此，其主體應(yīng)當(dāng)是有管理權(quán)的土地管理部門，至于土地管理部門是否給劃撥土地，侵犯農(nóng)民利益，屬于另一種法律關(guān)系。

其三，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的直接請求權(quán)均是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因?yàn)橐罁?jù)土地管理法的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于上述兩項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用的相對人，至于該組織是否因沒有全面主張其權(quán)利而損害農(nóng)民利益，屬于另一種法律關(guān)系。

其四，對于沒有給被征地農(nóng)民重新分配土地，也沒有給農(nóng)民合理安置的，其土地補(bǔ)償費(fèi)用的絕大部分及安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)歸農(nóng)民所有，也只有這樣才能禰補(bǔ)農(nóng)民個人失去土地的損失，農(nóng)民個人作為這類案件主體是正確的，

其五，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對被征地農(nóng)民予以以就業(yè)等形式安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)歸接收農(nóng)民的單位所有，其主體是安置單位。

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