一、問題的提出

近年來，三農(nóng)問題日益成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“軟肋”，社會(huì)各界對(duì)此也傾注了越來越多的關(guān)懷。三農(nóng)問題的核心是農(nóng)民，而土地是農(nóng)民的命根子，征收農(nóng)村土地必然會(huì)觸及他們的根本利益。2003年1月7日，現(xiàn)任國(guó)務(wù)院總理、當(dāng)時(shí)的中共中央政治局常委和國(guó)務(wù)院副總理溫家寶在中央農(nóng)村工作會(huì)議上講話時(shí)指出，要改進(jìn)土地征用的補(bǔ)償方式，增加給失地農(nóng)民的補(bǔ)償，妥善安排好失地農(nóng)民的生計(jì)，特別專門強(qiáng)調(diào)了土地征用補(bǔ)償問題。根據(jù)農(nóng)村土地法律制度的一項(xiàng)實(shí)證研究表明，在農(nóng)村集體組織內(nèi)部的土地糾紛是很少的，而有關(guān)征收的土地糾紛卻很多。例如土地征用補(bǔ)償費(fèi)沒有發(fā)放、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等等。[1]然而我國(guó)現(xiàn)行憲法只規(guī)定了對(duì)征收土地給予補(bǔ)償，對(duì)補(bǔ)償?shù)脑瓌t卻沒有做出明確的規(guī)定，土地管理法及相關(guān)法律法規(guī)對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)規(guī)定不科學(xué)，補(bǔ)償方式單一，補(bǔ)償救濟(jì)程序存在諸多不足，由此導(dǎo)致實(shí)踐中被征地農(nóng)民得不到及時(shí)充分的補(bǔ)償，引發(fā)大量土地征收補(bǔ)償爭(zhēng)議，處理時(shí)稍有不慎就會(huì)引發(fā)********，成為社會(huì)穩(wěn)定的隱患。為此，國(guó)務(wù)院于2004年10月發(fā)布了國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)文即《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，明確規(guī)定，要完善征地補(bǔ)償辦法，妥善安置被征地農(nóng)民。國(guó)土資源部也于2004年11月發(fā)布了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，對(duì)土地補(bǔ)償問題進(jìn)行了一定程度的完善，但是上述規(guī)定仍有待完善之處。這個(gè)文件執(zhí)行一段時(shí)間后，有關(guān)部門將對(duì)征地制度面臨的問題進(jìn)一步加以總結(jié)，為中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組制定征地制度改革的文件提供參考。因此，對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償問題進(jìn)行研究，無疑意義重大。

二、土地征收補(bǔ)償?shù)臍v史源流及其性質(zhì)考察

據(jù)考察，土地征收補(bǔ)償制度最早源于羅馬法時(shí)代。近代的權(quán)威論述，始見于荷蘭法學(xué)家格勞秀斯。他認(rèn)為，土地征收的基礎(chǔ)在于領(lǐng)主對(duì)其臣民有“最高統(tǒng)治權(quán)”，依次原則，為“公共用途”，領(lǐng)主便可以取得私人土地。但國(guó)家在如此行為之時(shí)，必須給受損失的私人予以補(bǔ)償。[2]在十八世紀(jì)之前，只要是為了公共用途，私人土地即可被征收，不需特別的法律作為依據(jù)。直至法國(guó)大革命之后，在自由法治國(guó)家的理念之下，才將土地征收的補(bǔ)償要件列入憲法之內(nèi)，成為一項(xiàng)法律制度。英國(guó)法院在長(zhǎng)期的實(shí)踐中形成了一個(gè)這樣的推定原則：對(duì)于特定案件，除非議會(huì)法明確排除補(bǔ)償，否則不能推定議會(huì)法有剝奪私人土地所有權(quán)不予補(bǔ)償?shù)囊鈭D。這個(gè)原則稱為補(bǔ)償推定原則(PresumptioninfavourofCompensation)。[3]在德國(guó)，雖然魏瑪憲法允許聯(lián)邦立法者，可以制定不予補(bǔ)償?shù)恼魇辗桑含敃r(shí)代并未嘗試制定過此種法律。基本法的立憲者進(jìn)而為了完全制止“無補(bǔ)償?shù)恼魇铡?entschadigungsloseEnteignung)，明確規(guī)定征收惟有依法律，而且該法律也同時(shí)規(guī)定了征收的補(bǔ)償額度和種類時(shí)，方可為之。這個(gè)憲法的理念及制度，將授權(quán)規(guī)定征收的法律與補(bǔ)償規(guī)定，強(qiáng)制性地合為一體，說明了基本法強(qiáng)調(diào)征收補(bǔ)償?shù)摹安豢扇毙浴保?LnabdingbarkeitderEntschadigung)，征收的法律必須規(guī)定補(bǔ)償條款，方得有效存在和適用，故基本法公布不久后，著名學(xué)者愛普森稱之為“唇齒條款”(DieJunktimklausel)，形容征收與補(bǔ)償?shù)牟豢煞中裕嗣Q后廣為理論和實(shí)踐中所引用。[4]

關(guān)于征收的含義，在我國(guó)行政法學(xué)界，姜明安教授認(rèn)為：“征收通常是所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，相應(yīng)財(cái)產(chǎn)由相對(duì)人轉(zhuǎn)為國(guó)家所有”。[5]楊解君教授認(rèn)為：“行政征收是指為了公共利益之目的，行政主體按照法律規(guī)定取得行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的單方行為，這里的財(cái)產(chǎn)既包括不動(dòng)產(chǎn)，又包括動(dòng)產(chǎn)。”[6]在民法學(xué)界，梁慧星教授認(rèn)為：“所謂征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。在中國(guó)，征收的對(duì)象常常包括所有權(quán)和所有權(quán)以外的其他物權(quán)(如土地使用權(quán))”。[7]王利明教授認(rèn)為：“征收，是指國(guó)家為了公共目的而強(qiáng)制地取得自然人和法人的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為。征收直接表現(xiàn)為對(duì)民事主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪。”[8]而關(guān)于補(bǔ)償，存在公法上的損失補(bǔ)償與私法上的損害賠償之分，兩者都是填補(bǔ)特定人因某行為的結(jié)果所蒙受經(jīng)濟(jì)上損失的制度。由于民法中損害賠償理論的發(fā)達(dá)與成熟，被公法上的國(guó)家賠償制度的理論基礎(chǔ)和運(yùn)行程序大量借鑒，因此有學(xué)者認(rèn)為公法上的損失補(bǔ)償和私法上的損失賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)日漸模糊。但實(shí)際上在現(xiàn)代法律制度中，損失補(bǔ)償是與損害賠償相對(duì)的一個(gè)概念，二者的主要區(qū)別在于前者為國(guó)家公權(quán)力行使的問題，后者則是有關(guān)私法上違反權(quán)利義務(wù)的問題。總體來講，公法上的損失補(bǔ)償包括立法上的損失補(bǔ)償、行政上的損失補(bǔ)償和司法上的損失補(bǔ)償三種。綜上，土地征收補(bǔ)償性質(zhì)主要為指行政上的損失補(bǔ)償問題，但其涉及農(nóng)民民事權(quán)益的保護(hù)問題，因此，確切地講，土地征收補(bǔ)償是兼跨公法和私法、實(shí)體法和程序法的問題。

在我國(guó)公有制下，有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中，其中規(guī)定，“由于建筑國(guó)防工事，興修交通道路，進(jìn)行改良市政工作以及舉辦其他以公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批準(zhǔn)的事業(yè)，政府租用、征用或以其土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地。”其中“租用、征用或者以其它土地交換”，即土地征收補(bǔ)償?shù)某跫?jí)形式。[9]新中國(guó)的土地法規(guī)中，最早提到土地征收的是1950年6月24日中央人民政府政務(wù)院頒布的《鐵路留用辦法》和《中央人民政府政務(wù)院“關(guān)于鐵路留用土地辦法的幾點(diǎn)解釋”》1950年11月，政務(wù)院通過公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》第14條也明確規(guī)定：“國(guó)家為市政建設(shè)或其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，須給予適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國(guó)有土地調(diào)換之。對(duì)耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦給予適當(dāng)?shù)陌仓茫渌擁?xiàng)土地上的生產(chǎn)、投資(如鑿井、植樹等)及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償。”這實(shí)際上確立了公平合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

1953年11月，政務(wù)院頒布了《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，對(duì)補(bǔ)償?shù)某绦蚝头秶髁司唧w的規(guī)定。該辦法第八條第一款規(guī)定“被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)，在農(nóng)村應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾畷?huì)同用地單位、農(nóng)民協(xié)會(huì)及土地原所有人(或原使用人)推出之代表評(píng)議商定之。一般土地以最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)，特殊土地得酌情變通處理之。如另有耕地可以調(diào)劑，亦須發(fā)給被調(diào)劑土地的農(nóng)民以遷移補(bǔ)助費(fèi)。”第二款規(guī)定;“對(duì)被征用土地上的房屋、水井、樹木等附著物及種植的農(nóng)作物，均應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厝嗣裾⒂玫貑挝弧⑥r(nóng)民協(xié)會(huì)及土地原所有人或原使用人會(huì)同勘定之現(xiàn)狀，按公平合理的代價(jià)予以補(bǔ)償。”

1962年9月制定的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中進(jìn)一步指明，“不許無代價(jià)的調(diào)用勞動(dòng)力、生產(chǎn)資料和其他物資。”

1982年2月，國(guó)務(wù)院公布《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，分別就城鎮(zhèn)建房用地和國(guó)家建設(shè)用地中的征用征收標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償條件和補(bǔ)償額度等補(bǔ)償問題作了具體規(guī)定。

1986年6月25日通過的《土地管理法》第二十七條規(guī)定：“國(guó)家建設(shè)征用土地，由用地單位支付土地補(bǔ)償費(fèi)。”

1991年2月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，具體規(guī)定了國(guó)家在興建大中型水利水電工程的征地補(bǔ)償和移民安置的原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施程序。

1993年8月19日通過的《長(zhǎng)江三峽建設(shè)移民條例》對(duì)長(zhǎng)江三峽建設(shè)中因移民給當(dāng)?shù)氐木用裨斐傻膿p失具體規(guī)定了補(bǔ)償?shù)脑瓌t和具體措施。

2001年國(guó)土資源部發(fā)布了《征用土地公告辦法》對(duì)征收土地的具體補(bǔ)償程序作了較為完善的規(guī)定。從上述法律法規(guī)的規(guī)定來看，在我國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度大多只是原則性的規(guī)定，沒有具體的補(bǔ)償程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

2004年3月14日，十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過了憲法修正案，第一次在憲法中明確提出了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償?shù)母拍睢５谑龡l第三款修改為:“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這次憲法修改的規(guī)定，雖然在某些內(nèi)容和提法當(dāng)中還有一些模糊和欠缺，但這些規(guī)定為我國(guó)今后農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的進(jìn)一步建立和完善提供了憲法上的基礎(chǔ)和保障。

2004年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，明確規(guī)定要完善征地補(bǔ)償辦法，妥善安置被征地農(nóng)民，健全征地程序，加強(qiáng)對(duì)征地實(shí)施過程監(jiān)管。

2004年11月，國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，明確要因地制宜確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

三、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地征收立法的現(xiàn)狀及存在的問題

從新中國(guó)成立到現(xiàn)在，經(jīng)過若干次法律修訂，關(guān)于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的規(guī)定，主要散見于憲法、土地管理法、土地管理法實(shí)施條例、征用土地公告辦法、國(guó)土資源聽證辦法、深化改革嚴(yán)格土地管理的決定、完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見等法律法規(guī)及其他一些規(guī)范性法律文件中。在某些省、市如北京、上海還制定了征收土地的規(guī)定。

上述規(guī)定反映了我國(guó)征地補(bǔ)償制度以犧牲農(nóng)民利益換取城市發(fā)展，對(duì)農(nóng)民利益缺乏保護(hù)，存在諸多問題：

第一、《憲法》作為根本大法，對(duì)征地補(bǔ)償應(yīng)依據(jù)何種原則進(jìn)行補(bǔ)償并沒有明確。憲法作為根本大法，是一國(guó)法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的立法基礎(chǔ)，應(yīng)該對(duì)基本的問題做出規(guī)定。考察國(guó)外的大多數(shù)憲法，無論是“完全補(bǔ)償”、“公正補(bǔ)償”、“公平補(bǔ)償”還是“相當(dāng)補(bǔ)償”，基本上對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t做出了明確的規(guī)定。它們對(duì)征地補(bǔ)償制度所采取的立法體例，往往是在憲法中對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t規(guī)定基本的條款，然后在單行法律中以土地征收補(bǔ)償原則為基礎(chǔ)，分別規(guī)定具體的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)雖然在2004年的憲法修改中明確了補(bǔ)償條款，但是對(duì)補(bǔ)償?shù)脑瓌t卻沒有明確，征地補(bǔ)償原則缺乏憲法基礎(chǔ)。

第二、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不合理。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定的征收土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)都是按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計(jì)算的，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的基準(zhǔn)是農(nóng)地的年產(chǎn)值，很不科學(xué)。年產(chǎn)值是農(nóng)作物產(chǎn)量與價(jià)格的函數(shù)，其高低受所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然條件如光、溫、水、土和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件如農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、耕作制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，而與被征地的區(qū)位等地價(jià)因素?zé)o關(guān)。事實(shí)上土地補(bǔ)償費(fèi)的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。這種法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在三個(gè)問題。一是法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場(chǎng)價(jià)格之外。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，產(chǎn)品價(jià)格要受到市場(chǎng)供求的影響，在需求不變情況下，供給增加引起價(jià)格下降，供給減少引起價(jià)格上漲;在供給不變情況下，需求增加引起價(jià)格上漲，需求減少引起價(jià)格下降。但目前我國(guó)的征地價(jià)格對(duì)市場(chǎng)的供求變化卻反應(yīng)呆滯，一方面國(guó)家對(duì)農(nóng)地的供給是有嚴(yán)格計(jì)劃的，從理論上講農(nóng)地勢(shì)必會(huì)處于一種供不應(yīng)求的狀態(tài)，另一方面城市化進(jìn)程對(duì)農(nóng)村土地需求量日益增大又是客觀存在的事實(shí)，但是由于我國(guó)征地是套用國(guó)家法律規(guī)定的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)來確定土地補(bǔ)償額，致使征地補(bǔ)償額度的計(jì)算始終游離于土地市場(chǎng)價(jià)格之外。二是法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較土地實(shí)際產(chǎn)出價(jià)值而言往往失真。在計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)和補(bǔ)助費(fèi)時(shí)，基本是按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測(cè)定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒有或較少顧及到現(xiàn)在的城郊農(nóng)村，農(nóng)業(yè)己經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出己完全不是普通的糧食或蔬菜價(jià)值可比的。因此，這樣形成的土地補(bǔ)償額當(dāng)然不能反映被占耕地本身的實(shí)際產(chǎn)出價(jià)值，往往偏低。三是法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法解決土地增值分配的不合理問題。目前我國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由《土地管理法》第四十七條具體規(guī)定，其中有些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只有最高限的限制，如“每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”、“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”，即使有些有法定最低標(biāo)準(zhǔn)的限制，政府的自由裁決權(quán)也比較大，如“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”、“征收其他土地補(bǔ)償費(fèi)和安里補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”，較大的自由浮動(dòng)幅度和“參照”賦予了政府極大的自由裁決權(quán)。由于政府作為利益參與方分享土地征收的利益，被征收方又極少參與征收過程，導(dǎo)致很多地方政府常常按照法定最低標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償甚至連法定的最低標(biāo)準(zhǔn)也達(dá)不到，在自由裁決的權(quán)限內(nèi)，出現(xiàn)顯失公平的不合理現(xiàn)象更是常見。實(shí)踐中政府往往以支付較低的補(bǔ)償費(fèi)為對(duì)價(jià)獲得土地，再以很高的土地使用權(quán)出讓金轉(zhuǎn)入市場(chǎng)，由此所形成的增值是巨大的。但是失地的集體組織和農(nóng)民卻不能從增值中獲利。法定的征地補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以解決被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。另外，征地補(bǔ)償范圍沒有覆蓋土地上的他項(xiàng)權(quán)利如承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等的補(bǔ)償。農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過程，應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，因此，應(yīng)該考慮在對(duì)失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償中解決土地增值分配不合理的問題。

第三、補(bǔ)償收益主體不明確，補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重。這個(gè)問題可以說是導(dǎo)致實(shí)務(wù)中許多補(bǔ)償糾紛發(fā)生的根本原因。收益主體不明確主要是源于我國(guó)在立法上對(duì)農(nóng)村土地權(quán)屬界定不清。我國(guó)的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都明確規(guī)定，中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關(guān)立法卻沒有明確指出。1978年以前，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)模式可以概括為“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，即“人民公社、管理大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)所有，但其中生產(chǎn)隊(duì)占有的量占到95%以上，占有壓倒性的地位。十一屆三中全會(huì)以后我國(guó)實(shí)行了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，人民公社變成了單純的行政建制——鄉(xiāng)，管理大隊(duì)變?yōu)榱宿r(nóng)民的自治組織——村，生產(chǎn)隊(duì)變成了村的組織成分——村民小組。法律在設(shè)定土地權(quán)屬時(shí)，兼顧了這三者的地位。《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;己經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”然而，現(xiàn)行的立法模式并沒有為“集體”作出嚴(yán)格界定，對(duì)所有權(quán)主體多級(jí)性和不確定性的規(guī)定，反而造成了集體土地所有權(quán)主體的虛位，導(dǎo)致了集體土地人人所有，卻人人無權(quán)。因?yàn)檗r(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大多解散，原來屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地已經(jīng)分給各村內(nèi)小組的農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)，而且當(dāng)初分地的時(shí)候土地權(quán)屬登記手續(xù)大多不健全，在土地未被征收時(shí)這種潛在的權(quán)屬不清問題一般不太引人注意，但是當(dāng)面臨補(bǔ)償金的時(shí)候，潛在的問題就充分暴露出來，三個(gè)主體都爭(zhēng)搶土地補(bǔ)償金，即使屬于村內(nèi)小組所有的土地被征收后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村克扣、截留補(bǔ)償金的不正常現(xiàn)象大量存在，補(bǔ)償金落實(shí)到真正土地權(quán)利人手中的所剩無幾。

農(nóng)村土地權(quán)屬的立法界定不清，大量的補(bǔ)償費(fèi)無法為農(nóng)民所掌握，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。依照現(xiàn)行法律規(guī)定，青苗補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)分配給該物的所有者，通常為農(nóng)民個(gè)人所享有;安置補(bǔ)助費(fèi)是為了確保被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低而給予的補(bǔ)助，國(guó)家規(guī)定應(yīng)由安置單位所享有。若農(nóng)民自謀職業(yè)，應(yīng)發(fā)給農(nóng)民個(gè)人。但在實(shí)際補(bǔ)償分配過程中，爭(zhēng)議最多的是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。但在實(shí)際補(bǔ)償分配過程中，爭(zhēng)議最多的是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。首先是土地補(bǔ)償費(fèi)，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，如果土地出讓成本價(jià)為100%，則農(nóng)民只得5%-10%，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25%-30%，60%-70%為縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級(jí)地方政府所得。[10]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“征地補(bǔ)償費(fèi)在實(shí)際的分配過程中鄉(xiāng)村截留多，農(nóng)民實(shí)得少。征地實(shí)施單位一般不直接面對(duì)農(nóng)民個(gè)人，而是只面對(duì)村、鄉(xiāng)兩級(jí)，征地補(bǔ)償費(fèi)一般先經(jīng)鄉(xiāng)政府，再經(jīng)村委會(huì)，最后才到農(nóng)戶，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財(cái)政，只有個(gè)別地區(qū)直接到村。鄉(xiāng)村截留得比例一般是：廣東省，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可得15%-20%，其余全部歸村委會(huì)。福建省，經(jīng)濟(jì)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有不留的，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)留10%-20%，經(jīng)濟(jì)困難的留30%-50%，個(gè)別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目留90%以上，余下的補(bǔ)償費(fèi)則在村和農(nóng)民之間分配，一般村得50%以上。[11]由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，產(chǎn)權(quán)主體不明，往往造成各級(jí)政府、村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織相互爭(zhēng)當(dāng)所有權(quán)主體，或通過各種名義克扣征地款，有些地方甚至存在村干部憑借權(quán)力分割征地款項(xiàng)，導(dǎo)致真正的所有權(quán)主體不能享受應(yīng)該享有的利益。其次是安置補(bǔ)助費(fèi)的分配，安置補(bǔ)助費(fèi)的目的主要是用來安置征地后剩余勞動(dòng)力的，由安置單位享有，但由于勞動(dòng)用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動(dòng)力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。部分安置費(fèi)用在沒有使農(nóng)民得到妥善的就業(yè)安置條件下應(yīng)由農(nóng)民個(gè)人所享有，但許多地方并未按照國(guó)家規(guī)定足額發(fā)放，甚至完全沒有發(fā)放到農(nóng)民手中，而是被層層的截留。

第四，補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確。我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方式只有金錢補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置兩種方式。只在國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》這一部門規(guī)章中規(guī)定了預(yù)留地和土地使用權(quán)入股補(bǔ)償?shù)姆绞健Ｓ捎趧趧?dòng)用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動(dòng)力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢補(bǔ)償無法使失地農(nóng)民真正安置就業(yè)。農(nóng)民失地后大量涌入城市，而農(nóng)民由于缺乏技能和知識(shí)，無法在城市激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中生存下去。待僅有的一點(diǎn)補(bǔ)償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。此外，土地管理法沒有明確規(guī)定哪個(gè)組織來負(fù)責(zé)對(duì)失地農(nóng)民的安置。

第五，補(bǔ)償程序不完善、欠缺司法救濟(jì)。補(bǔ)償過程中雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實(shí)際參與聽證的保障渠道。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動(dòng)補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償法律法規(guī)沒有規(guī)定對(duì)裁決不服的救濟(jì)途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟(jì)途徑，而不包括土地征收補(bǔ)償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對(duì)人不能向人民法院起訴。這種制度安排，給征收方以過大的權(quán)力，而被征收方連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒有。雙方的攻防武器嚴(yán)重失衡，極易造成對(duì)被征收人利益的損害。

上述一些問題，國(guó)務(wù)院于2004年10月發(fā)布的國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)文即《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》以及國(guó)土資源部于2004年11月發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》都進(jìn)行了一定程度的改進(jìn)。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、知情權(quán)、土地補(bǔ)償費(fèi)分配等方面出臺(tái)了若干維護(hù)被征地農(nóng)民利益的新規(guī)定，表現(xiàn)在：土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)，應(yīng)按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)確定;土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，仍不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟?guó)有土地有償使用收益予以補(bǔ)貼;用地單位在同等條件下應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè);對(duì)被征地農(nóng)民視不同情況，分別實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置;在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門應(yīng)將擬征土地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，并應(yīng)告知當(dāng)事人對(duì)擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請(qǐng)聽證的權(quán)利;按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配，具體分配辦法由省級(jí)人民政府制訂;土地被全部征收，同時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置;省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)，國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目必須將征地費(fèi)用足額列入概算。上述諸多內(nèi)容相對(duì)于此前的征地補(bǔ)償規(guī)定無疑是一種進(jìn)步，但由于其效力層次較低和內(nèi)容欠具體，它所能發(fā)揮的積極作用又注定是有限的。

四、我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的完善

(一)在憲法中明確農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t

土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t是土地征收補(bǔ)償制度中一個(gè)非常重要的問題，它不僅明確回答了被征地人的合法權(quán)益受到公權(quán)力侵害時(shí)要不要補(bǔ)償?shù)膯栴}，而且還直接決定著國(guó)家彌補(bǔ)相對(duì)人這種損害的程度。正因?yàn)槿绱耍澜绺鲊?guó)均在憲法層面上對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t做出了規(guī)定，以體現(xiàn)立法目的對(duì)政府征收權(quán)利的限制和對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保障。對(duì)于征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，各國(guó)立法的規(guī)定卻并不一致。法國(guó)《人權(quán)宣言》第17條所確立的是公平補(bǔ)償原則。德國(guó)的情況較為復(fù)雜。19世紀(jì)時(shí)，德國(guó)各邦采取的是完全補(bǔ)償原則，例如，1874年6月11日公布的《普魯士土地征收法》第1條規(guī)定，征收補(bǔ)償須以“全額”為之。到了20世紀(jì)，1919年魏瑪憲法確立了相當(dāng)補(bǔ)償原則，但其并不排斥各邦采取完全補(bǔ)償原則，因而，在魏瑪憲法時(shí)期，德國(guó)各邦仍然維持完全補(bǔ)償原則。“二戰(zhàn)”以后，聯(lián)邦德國(guó)基本法改采合理補(bǔ)償原則。日本實(shí)行相當(dāng)補(bǔ)償原則。美國(guó)則奉行公平、合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，學(xué)者多主張完全補(bǔ)償原則，實(shí)務(wù)上多采取合理補(bǔ)償原則。在學(xué)說上，總結(jié)起來，存在三種觀點(diǎn)：[12]

1、完全補(bǔ)償說

也稱“全額補(bǔ)償說”，該觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于行政相對(duì)人因公共利益受到的特別損失，國(guó)家都應(yīng)予以補(bǔ)償，以使當(dāng)事人的合法權(quán)益恢復(fù)到受損前的狀況。其理由有：從平等原則看，征收的受益者是包括該相對(duì)人的全體公民，既然眾人都受有利益，那么對(duì)于因征收行為而受特別犧牲的相對(duì)人，理應(yīng)由眾受益人負(fù)擔(dān)完全補(bǔ)償其損失的責(zé)任，才屬公平。其次，從財(cái)產(chǎn)權(quán)保障來看，憲法保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的核心在于損失補(bǔ)償，財(cái)產(chǎn)權(quán)因公共利益被征收時(shí)，財(cái)產(chǎn)權(quán)人固然應(yīng)當(dāng)忍受其侵害，但對(duì)其應(yīng)給予完全補(bǔ)償，使其能以該補(bǔ)償重新取得與被征收標(biāo)的物同等價(jià)值之物以恢復(fù)被征收前同等的財(cái)產(chǎn)狀況，這樣才符合憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的宗旨。最后，從生存權(quán)的保障來看，憲法保障公民的生存權(quán)，征收的標(biāo)的是土地，土地多是公民生活的依靠，其一旦被征收，勢(shì)必影響到被征收人的生存權(quán)，惟有給予完全補(bǔ)償，才能有效保障公民的生存權(quán)或生活權(quán)。為此，該觀點(diǎn)主張，補(bǔ)償應(yīng)包括一切附帶損失，即補(bǔ)償不僅限于征收的客體，還包括與客體有直接或間接關(guān)聯(lián)以及因此延伸的一切經(jīng)濟(jì)上和非經(jīng)濟(jì)上之利益。

2、不完全補(bǔ)償說

該觀點(diǎn)從“所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性”觀念出發(fā)，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會(huì)義務(wù)而不具有絕對(duì)性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但如果超越財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的范圍，應(yīng)給予合理的補(bǔ)償，否則財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障將成為一紙空文。其理由為:征收行為是剝奪公民的權(quán)利，使公民遭受特別犧牲，依理應(yīng)該給予超過一般自由成交價(jià)格的補(bǔ)償。但是在所有權(quán)社會(huì)化的今天，個(gè)人應(yīng)受社會(huì)的制約，有忍受相當(dāng)犧牲的義務(wù)。因此，為了調(diào)和權(quán)利剝奪和社會(huì)義務(wù)，該觀點(diǎn)主張，補(bǔ)償應(yīng)限于被征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，至于難以量化的精神上的損失、生活權(quán)的損失等個(gè)人主觀價(jià)值的損失，應(yīng)當(dāng)視為社會(huì)制約所造成的一般犧牲，個(gè)人有忍受的義務(wù)，不應(yīng)予以補(bǔ)償，至于可以量化的財(cái)產(chǎn)上的損失、遷移損失以及各種必要費(fèi)用等具有客觀價(jià)值而又能舉證的具體損失，則應(yīng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

3、相當(dāng)補(bǔ)償說

該觀點(diǎn)認(rèn)為，公正的補(bǔ)償，并不一定要求全額補(bǔ)償，只要是按照補(bǔ)償時(shí)社會(huì)的一般觀念，算定相當(dāng)?shù)摹⒑侠淼难a(bǔ)償就足夠了。相類似的提法還有“公正補(bǔ)償”、“公平補(bǔ)償”、“適當(dāng)補(bǔ)償”、“相應(yīng)補(bǔ)償”等。此觀點(diǎn)認(rèn)為，由于“特別犧牲”的標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)的、活動(dòng)的，因此在對(duì)征收行為確定補(bǔ)償時(shí)要對(duì)公共利益和行政相對(duì)人利益進(jìn)行公正的權(quán)衡，分別情況采用完全補(bǔ)償或不完全補(bǔ)償原則。在多數(shù)場(chǎng)合下，就特別犧牲的侵害，應(yīng)給予完全補(bǔ)償，但在特殊情況下，可以準(zhǔn)予給予不完全補(bǔ)償。

從原則上說，對(duì)由于行政主體的合法行為遭受損失的相對(duì)人進(jìn)行完全補(bǔ)償，更有利于保障個(gè)人權(quán)利，但完全補(bǔ)償說側(cè)重于反映個(gè)人主義思想的觀念，不符合現(xiàn)代社會(huì)理念。從現(xiàn)實(shí)來講，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家不承認(rèn)完全補(bǔ)償說的一個(gè)重要原因是由于這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，采用完全補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ瑖?guó)力承擔(dān)有些困難。另外，從征收補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)上來看，補(bǔ)償是對(duì)特別犧牲由公共平等分擔(dān)，既然是公共負(fù)擔(dān)，人人皆有承受的義務(wù)，那么補(bǔ)償理應(yīng)扣除相對(duì)人個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的部分，因此補(bǔ)償額低于其所受損失也屬正當(dāng)。不完全補(bǔ)償說過于強(qiáng)調(diào)個(gè)人對(duì)社會(huì)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，忽視了只有對(duì)公民個(gè)人權(quán)利進(jìn)行全面的保障，才能構(gòu)成其承擔(dān)社會(huì)義務(wù)的基礎(chǔ)的前提。對(duì)所有行政上體的征收行為造成的損失都不予以完全補(bǔ)償，客觀上也容易激化社會(huì)矛盾，破壞行政主體與相對(duì)方之間業(yè)己形成的穩(wěn)定關(guān)系。相當(dāng)補(bǔ)償說并不等于不完全補(bǔ)償說。雖然相當(dāng)補(bǔ)償說側(cè)重于強(qiáng)調(diào)對(duì)公共利益與相對(duì)人利益進(jìn)行公正的權(quán)衡，但相當(dāng)補(bǔ)償說并不排斥對(duì)相對(duì)人的損失給予完全補(bǔ)償。經(jīng)過利益的權(quán)衡，如果認(rèn)為相對(duì)人遭受的損失超過了其必須承擔(dān)的特別犧牲的限度，結(jié)合具體的情況，就可以對(duì)其進(jìn)行完全補(bǔ)償。實(shí)際上，相當(dāng)補(bǔ)償說在某種程度上是結(jié)合了完全補(bǔ)償與不完全補(bǔ)償兩種觀點(diǎn)。現(xiàn)在的相當(dāng)補(bǔ)償說，事實(shí)上乃是以完全補(bǔ)償為原則，只是限于社會(huì)改革立法等例外存在合理理由時(shí)，才認(rèn)為較低數(shù)額的相當(dāng)補(bǔ)償就足夠了。

我國(guó)在憲法中雖然沒有明確農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，但根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)土地征收實(shí)行是按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，這顯然不屬于全額補(bǔ)償，甚至也不屬于相當(dāng)補(bǔ)償，因?yàn)槠洳]有考慮土地的市場(chǎng)價(jià)格，更沒有考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格。對(duì)被征收人來說，是不合理的。從實(shí)際情況來看，在我國(guó)，大多數(shù)被征收土地被賣給開發(fā)商用于商品房開發(fā)，在此情形下，對(duì)被征收人按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償則更不合理。但這種狀況目前正在改變，很多地方如廣東省佛山市南海區(qū)已逐步嘗試將商業(yè)用地納入市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制。可是，一些地方政府和鄉(xiāng)村干部侵占補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象仍很嚴(yán)重。因此，在憲法中明確科學(xué)合理農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t已非常迫切。從現(xiàn)實(shí)來講，我國(guó)還是處于發(fā)展階段，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，補(bǔ)償?shù)膶?duì)象太多、補(bǔ)償?shù)念~度很大，采用完全補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ@非我國(guó)國(guó)家財(cái)力所能負(fù)擔(dān)，國(guó)力承擔(dān)有些困難。在我國(guó)今后的憲法修改中，借鑒國(guó)外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，筆者建議在憲法中規(guī)定“公正補(bǔ)償”的土地征收補(bǔ)償原則，為其他土地征收補(bǔ)償立法具體規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明確憲法基礎(chǔ)。與“全額”或者“完全”相比，“公正”更具有靈活性、適應(yīng)性和包容性，以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，使被征收人的損失按照公平的市場(chǎng)價(jià)格得到填補(bǔ)。

(二)提高、拓寬征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及范圍

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍的確定是一個(gè)利益衡量的過程。我國(guó)傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，私人利益應(yīng)當(dāng)為國(guó)家利益和集體利益所犧牲，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這種思維方式和理論邏輯有必要進(jìn)行修正。征收補(bǔ)償?shù)睦婧饬浚瑧?yīng)不僅僅是政府的經(jīng)濟(jì)利益(表現(xiàn)為征收成本)，還應(yīng)衡量征收者(國(guó)家)與被征收人之間具體的利益關(guān)系。一方面，補(bǔ)償金額應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求并在國(guó)家國(guó)力(包括經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等承受力)所能承受的范圍之內(nèi);另一方面，土地征收又不能使被征收人有明顯不公平或被剝奪的感覺，因此補(bǔ)償下限應(yīng)使被征收人的生活狀況不低于征收前的水平，并隨社會(huì)發(fā)展有提高的趨勢(shì)。

世界各國(guó)和地區(qū)征收補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)并不完全相同。1、在德國(guó)，征收補(bǔ)償?shù)姆秶ǎ和恋睾推渌麡?biāo)的物的權(quán)利損失、營(yíng)業(yè)損失以及征收標(biāo)的物上的一切附帶損失。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是：(1)土地和其他標(biāo)的物的權(quán)利損失補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，為土地或其他標(biāo)的物在征收機(jī)關(guān)裁定征收申請(qǐng)當(dāng)日的移轉(zhuǎn)價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)值。(2)營(yíng)業(yè)損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為在其他土地上投資可獲得的同等受益。(3)征收標(biāo)的物上的一切附帶損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，未見有明確規(guī)定。2、在日本，征收補(bǔ)償?shù)姆秶ǎ和恋氐貎r(jià)、殘余地?fù)p失、地上物價(jià)值、遷移費(fèi)、農(nóng)、林、漁、牧業(yè)停業(yè)、暫停、規(guī)模縮小的損失以及其他損失。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)：(1)土地地價(jià)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為征收時(shí)的正常市價(jià)，其計(jì)算公式為，征收時(shí)的正常市價(jià)=確定征收時(shí)鄰近同類的土地交易價(jià)格所確定的相當(dāng)價(jià)格*確定征收至實(shí)際征收之間物價(jià)指數(shù)的變動(dòng)。(2)殘余地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為殘余地須新建、增建或改進(jìn)通路、溝渠、圍墻、柵欄及其他構(gòu)造、或須修繕、填土、挖土等所需的費(fèi)用。(3)地上物補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為，鄰近同等交易對(duì)象的相當(dāng)價(jià)格。第四，遷移費(fèi)補(bǔ)償、農(nóng)、林、漁、牧業(yè)停業(yè)、暫停、規(guī)模縮小的補(bǔ)償和其他損失未有明確的標(biāo)準(zhǔn)。3、在美國(guó)，征收補(bǔ)償?shù)姆秶ǎ和恋厮姓叩呢?cái)產(chǎn)損失以及因征收而導(dǎo)致的鄰近土地經(jīng)營(yíng)者的損失。土地所有者的財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為，財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和該財(cái)產(chǎn)未來盈利的折扣價(jià)格。補(bǔ)償數(shù)額依他們各自的所有權(quán)來確定。4、在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，征收補(bǔ)償?shù)姆秶ǎ旱貎r(jià)補(bǔ)償、佃農(nóng)補(bǔ)償、土地改良物補(bǔ)償、遷移費(fèi)補(bǔ)償、營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償及接連地補(bǔ)償?shù)取Ｑa(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)：(1)地價(jià)補(bǔ)償。最新的規(guī)定是2000年“土地征收條例”第30條的規(guī)定。該條規(guī)定：“被征收之土地，應(yīng)按照征收的當(dāng)期之公告土地現(xiàn)價(jià)，補(bǔ)償其地價(jià)。在都市計(jì)劃區(qū)內(nèi)之公共設(shè)施保留地，應(yīng)按毗鄰非公共設(shè)施保留地之平均公告土地現(xiàn)價(jià)，補(bǔ)償其地價(jià)。前項(xiàng)征收補(bǔ)償?shù)貎r(jià)，必要時(shí)得加成補(bǔ)償;其加成補(bǔ)償成數(shù)，由直轄市或縣(市)主管機(jī)關(guān)比照一般正常交易價(jià)格，提交地價(jià)評(píng)議委員會(huì)于評(píng)議當(dāng)年期公告土地現(xiàn)值評(píng)定之。”(2)土地改良物補(bǔ)償。根據(jù)“土地征收條例”第31條的規(guī)定，土地改良物補(bǔ)償以“估定價(jià)值”為標(biāo)準(zhǔn)，但是，對(duì)于估價(jià)基準(zhǔn)，則因改良物是“建筑改良物”還是“農(nóng)作改良物”而有不同。對(duì)于“建筑改良物”實(shí)行“重建價(jià)格”標(biāo)準(zhǔn);對(duì)于“農(nóng)作改良物”實(shí)行“法定統(tǒng)一價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)。(3)其他補(bǔ)償，依“土地法”的規(guī)定辦理。

從世界各國(guó)和地區(qū)立法來看，一般以市場(chǎng)價(jià)格作為主要參照依據(jù)。這個(gè)市場(chǎng)價(jià)值要通過規(guī)范的價(jià)格評(píng)估體系公平確定，目的是使被征地人的合法權(quán)益不致因政府的行為受到實(shí)質(zhì)的損害。雖然目前大多數(shù)國(guó)家的立法和實(shí)踐來看，沒有采取完全補(bǔ)償，而是采取適當(dāng)補(bǔ)償，對(duì)于被征收人只補(bǔ)償其物質(zhì)損失，而對(duì)于物質(zhì)損失補(bǔ)償也分為直接損失和間接損。直接損失是指因征收行為帶來的具有直接因果關(guān)系的物質(zhì)損失，它又可以分為被征收財(cái)產(chǎn)的實(shí)體損失和其它直接損失兩類。實(shí)體損失是針對(duì)征收財(cái)產(chǎn)本身而言的，又稱為“實(shí)體補(bǔ)償”。其他直接損失是指實(shí)體補(bǔ)償之后，原財(cái)產(chǎn)權(quán)人仍存在的物質(zhì)損失，它與被征收財(cái)產(chǎn)本身無關(guān)，但也是因征收行為而遭受的必然損害對(duì)于因征收所產(chǎn)生的上述兩種直接損失，國(guó)家都給予補(bǔ)償。間接損失是由征收引起的，不能通過實(shí)體補(bǔ)償和后果補(bǔ)償方式而得到彌補(bǔ)的損失。間接損失本身很難確定，在適用上存在著很大不便。各國(guó)立法一般規(guī)定，對(duì)間接損失，比如因征收而給被征收人帶來的生活狀態(tài)或生活水準(zhǔn)的降低等，應(yīng)給與“適當(dāng)”補(bǔ)償。如日本將公益征收的補(bǔ)償分為財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償和生活權(quán)補(bǔ)償兩部分，財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償又分為狹義的財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償和附隨的損失補(bǔ)償。生活權(quán)補(bǔ)償又包括狹義的生活權(quán)補(bǔ)償、少數(shù)殘留者補(bǔ)償、離職者補(bǔ)償、事業(yè)損失補(bǔ)償、生活再建措施等。

具體來說，可以根據(jù)土地的不同地域、不同類型以不同的評(píng)估方法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于城市郊區(qū)的土地，由于土地市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)，對(duì)這部分土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以以市場(chǎng)價(jià)購(gòu)為主。對(duì)于遠(yuǎn)離城區(qū)的土地，因?yàn)閮r(jià)格偏低，而農(nóng)民的生活主要靠土地的收益，因此，對(duì)于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，除了按價(jià)格補(bǔ)償外，還要考慮為失地農(nóng)民維持今后生活提供額外的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

另外，補(bǔ)償項(xiàng)目的缺失，是農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低的主要原因之一。建議在立法和實(shí)踐中擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶３F(xiàn)有的補(bǔ)償項(xiàng)目外，應(yīng)增加殘余地補(bǔ)償費(fèi)和相鄰?fù)恋負(fù)p害補(bǔ)償費(fèi)兩項(xiàng)內(nèi)容，即將土地征收補(bǔ)償費(fèi)用擴(kuò)大到包括直接相關(guān)的損失和間接損失兩個(gè)方面。如前所述，對(duì)征地引起的生活權(quán)補(bǔ)償，如對(duì)殘留地補(bǔ)償、對(duì)相鄰?fù)恋負(fù)p失補(bǔ)償?shù)龋瞧渌麌?guó)家(地區(qū))征地補(bǔ)償中不可或缺的內(nèi)容。實(shí)際上，農(nóng)村土地征收必然會(huì)影響周圍殘余的土地，或者導(dǎo)致土地分割、形成不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模，造成土地利用的低效率，或者不能為以前的利用，或者減低以前利用的效能。對(duì)這種殘余地的所有權(quán)人給予正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，實(shí)屬應(yīng)當(dāng)。此項(xiàng)補(bǔ)償金應(yīng)以不超過殘余地因受征地影響而減低的地價(jià)額為準(zhǔn)。此外，被征收土地的新用途可能會(huì)造成噪音污染、水污染、河流的堵塞或改道、塵土飛揚(yáng)等，這些都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量。此項(xiàng)相鄰?fù)恋負(fù)p失其實(shí)就是土地利用的外部負(fù)效用，也應(yīng)由土地需用人綜合土地利用對(duì)相鄰?fù)恋氐膿p害范圍和程度，對(duì)土地權(quán)利人予以正當(dāng)補(bǔ)償。

國(guó)務(wù)院于2004年10月發(fā)布了國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)文即《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國(guó)土資源部于2004年11月發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，雖然也規(guī)定了要保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，以及制訂區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等相當(dāng)于市場(chǎng)因素的情形，但是市場(chǎng)價(jià)值通過何種規(guī)范的價(jià)格評(píng)估體系進(jìn)行認(rèn)定，農(nóng)民原有生活水平不降低是現(xiàn)在還是也包括將來，農(nóng)民失地后的通過補(bǔ)償是否有生活保障等都沒有明確，而補(bǔ)償項(xiàng)目也并沒有進(jìn)行改進(jìn)，以保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低作為標(biāo)準(zhǔn)是不夠的，要與時(shí)俱進(jìn)。這些都是將來對(duì)征地補(bǔ)償進(jìn)行立法完善時(shí)需要注意的問題。

(三)豐富土地征收補(bǔ)償方式

土地征收補(bǔ)償方式種類的增多與豐富的目的是從多角度、多方面對(duì)被征地人因政府的征地行為而遭受的損失進(jìn)行補(bǔ)償。以使其不因政府的征收行為而導(dǎo)致無法生活或生活水平下降。在現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不宜過大提高的情況下，豐富土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞绞且环N可行的做法。西方國(guó)家和港臺(tái)地區(qū)征地補(bǔ)償大都以金錢補(bǔ)償為主，但也存在其他的安置方式。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有發(fā)給土地債券、搭發(fā)公營(yíng)事業(yè)股票和置換其他土地等方式作為金錢補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充。日本除現(xiàn)金補(bǔ)償外，還有替代地補(bǔ)償?shù)确绞剑戳硗獍仓孟嗤瑑r(jià)值的耕地。多渠道的補(bǔ)償方式使上地權(quán)利人能得到充分的安置。

在我國(guó)，隨著企業(yè)用工制度的市場(chǎng)化，再加上農(nóng)村勞動(dòng)力整體科技文化素質(zhì)相對(duì)較低，原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的招工安置方式日益減少，一次性的貨幣補(bǔ)償已成為我國(guó)目前主要的征地補(bǔ)償安置方式，但此種方式仍無法為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下失地失業(yè)的農(nóng)民提供充分的補(bǔ)償和生活保障。一些學(xué)者借鑒東南沿海征地補(bǔ)償中采用政府、集體與個(gè)人共同繳納保險(xiǎn)費(fèi)的辦法，將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系中的成功經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)應(yīng)當(dāng)重視對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償方式。[13]還有一些學(xué)者針對(duì)我國(guó)一次性貨幣補(bǔ)償?shù)娜秉c(diǎn)，提出了分期補(bǔ)償、土地使用權(quán)入股安置、留地安置等多種形式的復(fù)合安置。[14]因此，改一次性的貨幣補(bǔ)償為分期和終身的貨幣補(bǔ)償，改貨幣補(bǔ)償?shù)膯我环绞綖榘ㄘ泿虐仓谩⑸鐣?huì)保險(xiǎn)安置、土地使用權(quán)入股安置等多種形式的復(fù)合安置式，已經(jīng)成為我國(guó)征地補(bǔ)償安置方式改革的必然趨勢(shì)。國(guó)務(wù)院于2004年10月發(fā)布了國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)文即《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國(guó)土資源部于2004年11月發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等補(bǔ)償途徑，并要求勞動(dòng)和社會(huì)保障部門要會(huì)同有關(guān)部門盡快提出建立被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障制度的指導(dǎo)性意見。筆者以為，借鑒其他國(guó)家(地區(qū))的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)征地補(bǔ)償除采用貨幣補(bǔ)償、土地使用權(quán)入股或征地補(bǔ)償費(fèi)入股、留地補(bǔ)償、土地債券補(bǔ)償、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)戎猓蓢L試建立“國(guó)家失地農(nóng)民帳戶”和“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”。建立“國(guó)家失地農(nóng)民帳戶”，主要設(shè)計(jì)一種辦法讓農(nóng)民陸續(xù)使用這部分資金或這部分資金所產(chǎn)生的利息。這項(xiàng)工作有一定的復(fù)雜性，中央政府可以提出指導(dǎo)性意見，由各地根據(jù)自己的特點(diǎn)實(shí)施具體方案或是將這部分資金與地方社會(huì)保障基金的使用統(tǒng)一起來，使農(nóng)民與城市居民獲得一致的保障水平或者比城市居民略高的保障水平。而設(shè)立“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”，主要用途是對(duì)一部分失去耕地以后所獲得的土地收入不能滿足生活保障需要的農(nóng)民進(jìn)行援助。特別在一些落后地區(qū)由于公用事業(yè)發(fā)展需要而導(dǎo)致的土地征收中，農(nóng)民有可能不能獲得足夠的補(bǔ)償，需要“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以幫助他們;另外是用于開墾或復(fù)墾一部分土地，安置因公用事業(yè)征地而喪失土地的農(nóng)民，補(bǔ)充“國(guó)家失地農(nóng)民帳戶”的資金不足。

(四)正確處理農(nóng)民和集體土地所有權(quán)主體組織在征收補(bǔ)償中關(guān)系。

由于前文所述我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)立法的種種弊端，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)民與代表集體所有權(quán)的組織之間紛爭(zhēng)不斷，尤其是涉及土地征收補(bǔ)償款，往往被集體經(jīng)濟(jì)組織截留，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保護(hù)。因此，我國(guó)在立法上要充分考慮農(nóng)民的利益訴求，強(qiáng)調(diào)土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地的農(nóng)民。國(guó)土資源部于2004年11月發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配，具體分配辦法由省級(jí)人民政府制訂;土地被全部征收，同時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。但是，如何規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合理分配土地補(bǔ)償費(fèi)確是一個(gè)難以確定的問題。喬新生先生認(rèn)為，在我國(guó)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民行使自治權(quán)利、通過民主選舉建立的組織，而且由于集體組織需要一定的管理成本，集體組織成員容易損害農(nóng)民的利益，所以，筆者贊同的觀點(diǎn)，今后立法可以考慮在農(nóng)村征地過程中，減少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一談判環(huán)節(jié)，直接與農(nóng)民打交道，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織排除在外，讓農(nóng)民直接行使自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

(五)完善我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償程序

完善我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償程序，應(yīng)包括行政程序與司法程序兩個(gè)方面。

在行政程序中，除了規(guī)定補(bǔ)償通知和公告、補(bǔ)償?shù)怯洸⒙犎∫庖姟彶榛蛘{(diào)查、協(xié)商并簽訂補(bǔ)償協(xié)議、補(bǔ)償爭(zhēng)議的行政處理外，筆者建議規(guī)定先予補(bǔ)償程序。即當(dāng)國(guó)家實(shí)現(xiàn)知道其土地征收行為為了公共利益一定要損害被征地人的合法權(quán)益時(shí)，必須事先予補(bǔ)償，然后才能進(jìn)行征地，以防止拖欠補(bǔ)償費(fèi)用糾紛的產(chǎn)生。除非在由于國(guó)防、軍事、公共防疫、公共安全而進(jìn)行的土地征收等緊急情況下，不得進(jìn)行事后補(bǔ)償。另外，還需完善協(xié)商機(jī)制。在我國(guó)的征收補(bǔ)償實(shí)踐中，往往由政府土地管理部門和村委會(huì)舉行談判，以決定征收補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)問題。農(nóng)戶往往被排除在談判主體之外，這不利于對(duì)農(nóng)戶利益的保護(hù)。因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)戶的利益并不完全一致，村委會(huì)或村干部并不能必然地代表農(nóng)戶的利益，相反，村干部往往會(huì)因?yàn)橐患褐蕉鴵p害農(nóng)戶的利益。解決這一問題的辦法之一，是讓農(nóng)戶選派代表參加談判，以維護(hù)他們的自身利益。

在司法程序中，應(yīng)將司法審查引入土地征收補(bǔ)償爭(zhēng)端解決機(jī)制。在目前的土地征收補(bǔ)償爭(zhēng)議中，主要表現(xiàn)為土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)糾紛、土地補(bǔ)償費(fèi)的歸屬糾紛、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員間分配上地補(bǔ)償金的糾紛。

一是關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。由此可見，政府的裁決為終局裁決。這一解決機(jī)制的程序公正性令人懷疑。因?yàn)椋鞯匮a(bǔ)償、安置方案是由市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂，聽取被征地方的意見后，報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施，而擬訂、批準(zhǔn)、組織實(shí)施征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方案的都是參與利益分配的有關(guān)地方政府及其部門，但出現(xiàn)糾紛后，這些地方政府卻是以與案件無關(guān)的獨(dú)立者的身份來協(xié)調(diào)、裁決。例如，我國(guó)很多地方集體土地的征地單位大部分都是土地儲(chǔ)備中心，而土地儲(chǔ)備中心是是作為國(guó)土資源局的一個(gè)部門在開展工作，征地單位的主管部門是國(guó)土資源部門，如果引起征地糾紛，更有自己給自己裁決之嫌，政府部門自己充既當(dāng)裁判員又充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，這不符合法律上的公正原則。按照我國(guó)“誰用地，誰補(bǔ)償”的原則，協(xié)調(diào)、裁決的應(yīng)是用地方與被征地方的糾紛，但是該糾紛根本就不是用地方與被征收方的糾紛，因?yàn)橛玫胤經(jīng)]有參與征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定過程，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由政府與被征收方協(xié)商的結(jié)果，征收補(bǔ)償協(xié)議屬于行政合同。所以對(duì)該糾紛用行政裁決來解決顯然不妥，因?yàn)樾姓脹Q是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的，與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的，與合同無關(guān)的民事糾紛，因此，上述機(jī)制偏離了解決糾紛的價(jià)值取向，即公正性和公平性，以這種欠缺公正和公平而且是終局性的機(jī)制來解決此種糾紛難以保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，大量的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議也從事實(shí)上說明了這一點(diǎn)。

土地征收補(bǔ)償糾紛在不同的國(guó)家雖然有不同的解決機(jī)制和方式，但基本都規(guī)定了由司法機(jī)關(guān)或獨(dú)立的第三方進(jìn)行最后裁決。在新加坡，被征地方對(duì)征用賠償有爭(zhēng)議時(shí)，先由地稅征收官作出決定，若對(duì)該決定不服，當(dāng)事人可向上訴委員會(huì)上訴，對(duì)上訴委員會(huì)的決定仍然不服時(shí)，當(dāng)事人依法可以向上訴法院上訴。在法國(guó)，公用征收的當(dāng)事人雙方關(guān)于補(bǔ)償金額不能達(dá)成一致意見時(shí)，可向公用征收法官起訴，請(qǐng)求法院確定補(bǔ)償金額。在加拿大，若土地所有者與征地機(jī)構(gòu)就土地征用賠償價(jià)格達(dá)不成協(xié)議，雙方可以向談判委員會(huì)如安大略省市政委員會(huì)請(qǐng)求仲裁，若不同意仲裁裁決，任何一方可向法院提出訴訟，請(qǐng)求司法裁判。在美國(guó)，如果政府和被征收方在補(bǔ)償金額上無法達(dá)成協(xié)議，通常由政府方將案件送交法院處理。在德國(guó)，被征收方對(duì)補(bǔ)償金額有爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)依法律途徑向轄區(qū)所在的土地法庭提起訴訟。在日本，征用土地的賠償爭(zhēng)議雖然沒有法院的司法審理，但該爭(zhēng)議由獨(dú)立于土地征用者和土地所有者之外的征用委員會(huì)依法定程序受理和裁決。可見為了保證被征收方的合法權(quán)益，通過司法機(jī)關(guān)或獨(dú)立的第三方對(duì)土地征收補(bǔ)償糾紛進(jìn)行審理或仲裁是世界上主要國(guó)家的普遍做法，也是確保土地征用征收公平性的必然發(fā)展趨勢(shì)。

在我國(guó)，最高人民法院于1991年發(fā)布《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的意見(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)中曾規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定不服的，可以依法提出行政訴訟”。按照此規(guī)定，對(duì)征地補(bǔ)償決定不服的，可以提起行政訴訟。但是這個(gè)《意見》在1999年被廢止后，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議是否接受司法審查缺乏法律的明確規(guī)定。筆者建議，應(yīng)增加法院這個(gè)獨(dú)立的第三者對(duì)該糾紛進(jìn)行最終的司法審查，明確把這種糾紛作為行政訴訟案件受理。當(dāng)征收各方選派代表共同確定征收補(bǔ)償方案，意見不一時(shí)，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決，對(duì)裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院進(jìn)行裁判，以保證農(nóng)民獲得司法救濟(jì)。

二是土地補(bǔ)償費(fèi)的歸屬糾紛。一般情況下，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的歸屬不易發(fā)生糾紛，容易引起糾紛的通常是土地補(bǔ)償費(fèi)的歸屬。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第26條第1款的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。而根據(jù)《土地管理法》第10條的規(guī)定，如果村內(nèi)有兩個(gè)以上集體經(jīng)濟(jì)組織，則它們之間就可能因征收補(bǔ)償費(fèi)的歸屬發(fā)生爭(zhēng)議。對(duì)于此種爭(zhēng)議應(yīng)如何解決，《土地管理法》及其《實(shí)施條例》并未做出明確規(guī)定。如果這兩個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織之間能夠通過協(xié)商解決問題，當(dāng)然是好的。但是，如果不能夠通過協(xié)商解決，筆者認(rèn)為土地補(bǔ)償金的歸屬糾紛可參照權(quán)屬糾紛的解決方式，也引入司法救濟(jì)，應(yīng)作為平等主體間的民事糾紛處理。

三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員間分配土地補(bǔ)償金糾紛。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員間分配土地補(bǔ)償金的糾紛是否屬于司法審查的范圍，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定。而最高人民法院過去對(duì)此問題的復(fù)函、答復(fù)及立案庭意見也頗不一致。1994年12月，最高人民法院在對(duì)江西省高級(jí)人民法院所作的《關(guān)于王翠蘭等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費(fèi)分配糾紛一案的復(fù)函》中認(rèn)為，“當(dāng)事人為土地征用費(fèi)的處理發(fā)生爭(zhēng)議，不屬于法院受理案件的范圍，應(yīng)向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決”。2001年7月，最高人民法院在法研[2001]51號(hào)《關(guān)于人民法院對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)》中認(rèn)為，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛是平等主體之間的糾紛，屬民事爭(zhēng)議，人民法院應(yīng)當(dāng)受理”。2001年12月，最高人民法院在法研[2001]116號(hào)《關(guān)于村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)問題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問題的答復(fù)》中認(rèn)為，對(duì)此類案件只要符合《民事訴訟法》第一百零八條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。根據(jù)法研[2001]51號(hào)和[2001]116號(hào)的上述司法解釋，一些地方法院受理了多起此類案件，為緩解矛盾激化、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益和農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的一條重要渠道，在司法為民、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是2003年2月召開的全國(guó)法院立案工作會(huì)議上，最高人民法院立案庭認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因征地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)議，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事案件的范圍，人民法院不予受理，應(yīng)由行政部門協(xié)調(diào)解決。這一會(huì)議精神又使許多法院陷入無所適從的尷尬局面。而案件的當(dāng)事人則因告狀無門，只好到省市政府、人大、婦聯(lián)上訪，到法院纏訟。最高法院立案庭與最高法院%