一、問題的提出

近年來，三農(nóng)問題日益成為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“軟肋”，社會各界對此也傾注了越來越多的關(guān)懷。三農(nóng)問題的核心是農(nóng)民，而土地是農(nóng)民的命根子，征收農(nóng)村土地必然會觸及他們的根本利益。2003年1月7日，現(xiàn)任國務(wù)院總理、當(dāng)時的中共中央政治局常委和國務(wù)院副總理溫家寶在中央農(nóng)村工作會議上講話時指出，要改進(jìn)土地征用的補償方式，增加給失地農(nóng)民的補償，妥善安排好失地農(nóng)民的生計，特別專門強(qiáng)調(diào)了土地征用補償問題。根據(jù)農(nóng)村土地法律制度的一項實證研究表明，在農(nóng)村集體組織內(nèi)部的土地糾紛是很少的，而有關(guān)征收的土地糾紛卻很多。例如土地征用補償費沒有發(fā)放、補償標(biāo)準(zhǔn)過低等等。[1]然而我國現(xiàn)行憲法只規(guī)定了對征收土地給予補償，對補償?shù)脑瓌t卻沒有做出明確的規(guī)定，土地管理法及相關(guān)法律法規(guī)對補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)規(guī)定不科學(xué)，補償方式單一，補償救濟(jì)程序存在諸多不足，由此導(dǎo)致實踐中被征地農(nóng)民得不到及時充分的補償，引發(fā)大量土地征收補償爭議，處理時稍有不慎就會引發(fā)********，成為社會穩(wěn)定的隱患。為此，國務(wù)院于2004年10月發(fā)布了國發(fā)〔2004〕28號文即《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，明確規(guī)定，要完善征地補償辦法，妥善安置被征地農(nóng)民。國土資源部也于2004年11月發(fā)布了《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》，對土地補償問題進(jìn)行了一定程度的完善，但是上述規(guī)定仍有待完善之處。這個文件執(zhí)行一段時間后，有關(guān)部門將對征地制度面臨的問題進(jìn)一步加以總結(jié)，為中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組制定征地制度改革的文件提供參考。因此，對我國農(nóng)村土地征收補償問題進(jìn)行研究，無疑意義重大。

二、土地征收補償?shù)臍v史源流及其性質(zhì)考察

據(jù)考察，土地征收補償制度最早源于羅馬法時代。近代的權(quán)威論述，始見于荷蘭法學(xué)家格勞秀斯。他認(rèn)為，土地征收的基礎(chǔ)在于領(lǐng)主對其臣民有“最高統(tǒng)治權(quán)”，依次原則，為“公共用途”，領(lǐng)主便可以取得私人土地。但國家在如此行為之時，必須給受損失的私人予以補償。[2]在十八世紀(jì)之前，只要是為了公共用途，私人土地即可被征收，不需特別的法律作為依據(jù)。直至法國大革命之后，在自由法治國家的理念之下，才將土地征收的補償要件列入憲法之內(nèi)，成為一項法律制度。英國法院在長期的實踐中形成了一個這樣的推定原則：對于特定案件，除非議會法明確排除補償，否則不能推定議會法有剝奪私人土地所有權(quán)不予補償?shù)囊鈭D。這個原則稱為補償推定原則(PresumptioninfavourofCompensation)。[3]在德國，雖然魏瑪憲法允許聯(lián)邦立法者，可以制定不予補償?shù)恼魇辗桑含敃r代并未嘗試制定過此種法律?；痉ǖ牧椪哌M(jìn)而為了完全制止“無補償?shù)恼魇铡?entschadigungsloseEnteignung)，明確規(guī)定征收惟有依法律，而且該法律也同時規(guī)定了征收的補償額度和種類時，方可為之。這個憲法的理念及制度，將授權(quán)規(guī)定征收的法律與補償規(guī)定，強(qiáng)制性地合為一體，說明了基本法強(qiáng)調(diào)征收補償?shù)摹安豢扇毙浴保?LnabdingbarkeitderEntschadigung)，征收的法律必須規(guī)定補償條款，方得有效存在和適用，故基本法公布不久后，著名學(xué)者愛普森稱之為“唇齒條款”(DieJunktimklausel)，形容征收與補償?shù)牟豢煞中?，此名稱后廣為理論和實踐中所引用。[4]

關(guān)于征收的含義，在我國行政法學(xué)界，姜明安教授認(rèn)為：“征收通常是所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，相應(yīng)財產(chǎn)由相對人轉(zhuǎn)為國家所有”。[5]楊解君教授認(rèn)為：“行政征收是指為了公共利益之目的，行政主體按照法律規(guī)定取得行政相對人財產(chǎn)的單方行為，這里的財產(chǎn)既包括不動產(chǎn)，又包括動產(chǎn)。”[6]在民法學(xué)界，梁慧星教授認(rèn)為：“所謂征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的財產(chǎn)權(quán)的行為。在中國，征收的對象常常包括所有權(quán)和所有權(quán)以外的其他物權(quán)(如土地使用權(quán))”。[7]王利明教授認(rèn)為：“征收，是指國家為了公共目的而強(qiáng)制地取得自然人和法人的財產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)利的行為。征收直接表現(xiàn)為對民事主體財產(chǎn)權(quán)的剝奪?！盵8]而關(guān)于補償，存在公法上的損失補償與私法上的損害賠償之分，兩者都是填補特定人因某行為的結(jié)果所蒙受經(jīng)濟(jì)上損失的制度。由于民法中損害賠償理論的發(fā)達(dá)與成熟，被公法上的國家賠償制度的理論基礎(chǔ)和運行程序大量借鑒，因此有學(xué)者認(rèn)為公法上的損失補償和私法上的損失賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)日漸模糊。但實際上在現(xiàn)代法律制度中，損失補償是與損害賠償相對的一個概念，二者的主要區(qū)別在于前者為國家公權(quán)力行使的問題，后者則是有關(guān)私法上違反權(quán)利義務(wù)的問題。總體來講，公法上的損失補償包括立法上的損失補償、行政上的損失補償和司法上的損失補償三種。綜上，土地征收補償性質(zhì)主要為指行政上的損失補償問題，但其涉及農(nóng)民民事權(quán)益的保護(hù)問題，因此，確切地講，土地征收補償是兼跨公法和私法、實體法和程序法的問題。

在我國公有制下，有關(guān)土地征收補償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中，其中規(guī)定，“由于建筑國防工事，興修交通道路，進(jìn)行改良市政工作以及舉辦其他以公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批準(zhǔn)的事業(yè)，政府租用、征用或以其土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地?！逼渲小白庥谩⒄饔没蛘咭云渌恋亟粨Q”，即土地征收補償?shù)某跫壭问?。[9]新中國的土地法規(guī)中，最早提到土地征收的是1950年6月24日中央人民政府政務(wù)院頒布的《鐵路留用辦法》和《中央人民政府政務(wù)院“關(guān)于鐵路留用土地辦法的幾點解釋”》1950年11月，政務(wù)院通過公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》第14條也明確規(guī)定：“國家為市政建設(shè)或其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給予適當(dāng)代價，或以相等之國有土地調(diào)換之。對耕種該項土地的農(nóng)民亦給予適當(dāng)?shù)陌仓?，其他該項土地上的生產(chǎn)、投資(如鑿井、植樹等)及其他損失，予以公平合理的補償。”這實際上確立了公平合理補償?shù)脑瓌t。

1953年11月，政務(wù)院頒布了《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，對補償?shù)某绦蚝头秶髁司唧w的規(guī)定。該辦法第八條第一款規(guī)定“被征用土地的補償費，在農(nóng)村應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾畷玫貑挝?、農(nóng)民協(xié)會及土地原所有人(或原使用人)推出之代表評議商定之。一般土地以最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)，特殊土地得酌情變通處理之。如另有耕地可以調(diào)劑，亦須發(fā)給被調(diào)劑土地的農(nóng)民以遷移補助費?！钡诙钜?guī)定;“對被征用土地上的房屋、水井、樹木等附著物及種植的農(nóng)作物，均應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厝嗣裾?、用地單位、農(nóng)民協(xié)會及土地原所有人或原使用人會同勘定之現(xiàn)狀，按公平合理的代價予以補償。”

1962年9月制定的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中進(jìn)一步指明，“不許無代價的調(diào)用勞動力、生產(chǎn)資料和其他物資。”

1982年2月，國務(wù)院公布《國家建設(shè)征用土地條例》，分別就城鎮(zhèn)建房用地和國家建設(shè)用地中的征用征收標(biāo)準(zhǔn)、補償條件和補償額度等補償問題作了具體規(guī)定。

1986年6月25日通過的《土地管理法》第二十七條規(guī)定：“國家建設(shè)征用土地，由用地單位支付土地補償費?！?/p>

1991年2月15日，國務(wù)院發(fā)布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》，具體規(guī)定了國家在興建大中型水利水電工程的征地補償和移民安置的原則和補償標(biāo)準(zhǔn)及實施程序。

1993年8月19日通過的《長江三峽建設(shè)移民條例》對長江三峽建設(shè)中因移民給當(dāng)?shù)氐木用裨斐傻膿p失具體規(guī)定了補償?shù)脑瓌t和具體措施。

2001年國土資源部發(fā)布了《征用土地公告辦法》對征收土地的具體補償程序作了較為完善的規(guī)定。從上述法律法規(guī)的規(guī)定來看，在我國的土地征收補償制度大多只是原則性的規(guī)定，沒有具體的補償程序和補償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過了憲法修正案，第一次在憲法中明確提出了私有財產(chǎn)權(quán)和補償?shù)母拍?。第十三條第三款修改為:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！边@次憲法修改的規(guī)定，雖然在某些內(nèi)容和提法當(dāng)中還有一些模糊和欠缺，但這些規(guī)定為我國今后農(nóng)村土地征收補償制度的進(jìn)一步建立和完善提供了憲法上的基礎(chǔ)和保障。

2004年10月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，明確規(guī)定要完善征地補償辦法，妥善安置被征地農(nóng)民，健全征地程序，加強(qiáng)對征地實施過程監(jiān)管。

2004年11月，國土資源部發(fā)布了《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》，明確要因地制宜確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)，保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計。

三、我國現(xiàn)行農(nóng)村土地征收立法的現(xiàn)狀及存在的問題

從新中國成立到現(xiàn)在，經(jīng)過若干次法律修訂，關(guān)于農(nóng)村土地征收補償制度的規(guī)定，主要散見于憲法、土地管理法、土地管理法實施條例、征用土地公告辦法、國土資源聽證辦法、深化改革嚴(yán)格土地管理的決定、完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見等法律法規(guī)及其他一些規(guī)范性法律文件中。在某些省、市如北京、上海還制定了征收土地的規(guī)定。

上述規(guī)定反映了我國征地補償制度以犧牲農(nóng)民利益換取城市發(fā)展，對農(nóng)民利益缺乏保護(hù)，存在諸多問題：

第一、《憲法》作為根本大法，對征地補償應(yīng)依據(jù)何種原則進(jìn)行補償并沒有明確。憲法作為根本大法，是一國法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的立法基礎(chǔ)，應(yīng)該對基本的問題做出規(guī)定?？疾靽獾拇蠖鄶?shù)憲法，無論是“完全補償”、“公正補償”、“公平補償”還是“相當(dāng)補償”，基本上對土地征收補償?shù)脑瓌t做出了明確的規(guī)定。它們對征地補償制度所采取的立法體例，往往是在憲法中對土地征收補償?shù)脑瓌t規(guī)定基本的條款，然后在單行法律中以土地征收補償原則為基礎(chǔ)，分別規(guī)定具體的標(biāo)準(zhǔn)。我國雖然在2004年的憲法修改中明確了補償條款，但是對補償?shù)脑瓌t卻沒有明確，征地補償原則缺乏憲法基礎(chǔ)。

第二、補償標(biāo)準(zhǔn)極不合理。我國《土地管理法》規(guī)定的征收土地補償費、勞動力安置補助費都是按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計算的，其補償標(biāo)準(zhǔn)計算的基準(zhǔn)是農(nóng)地的年產(chǎn)值，很不科學(xué)。年產(chǎn)值是農(nóng)作物產(chǎn)量與價格的函數(shù)，其高低受所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然條件如光、溫、水、土和社會經(jīng)濟(jì)條件如農(nóng)產(chǎn)品價格、耕作制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，而與被征地的區(qū)位等地價因素?zé)o關(guān)。事實上土地補償費的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。這種法定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)存在三個問題。一是法定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場價格之外。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，產(chǎn)品價格要受到市場供求的影響，在需求不變情況下，供給增加引起價格下降，供給減少引起價格上漲;在供給不變情況下，需求增加引起價格上漲，需求減少引起價格下降。但目前我國的征地價格對市場的供求變化卻反應(yīng)呆滯，一方面國家對農(nóng)地的供給是有嚴(yán)格計劃的，從理論上講農(nóng)地勢必會處于一種供不應(yīng)求的狀態(tài)，另一方面城市化進(jìn)程對農(nóng)村土地需求量日益增大又是客觀存在的事實，但是由于我國征地是套用國家法律規(guī)定的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)來確定土地補償額，致使征地補償額度的計算始終游離于土地市場價格之外。二是法定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)較土地實際產(chǎn)出價值而言往往失真。在計算補償費和補助費時，基本是按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒有或較少顧及到現(xiàn)在的城郊農(nóng)村，農(nóng)業(yè)己經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出己完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地補償額當(dāng)然不能反映被占耕地本身的實際產(chǎn)出價值，往往偏低。三是法定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)無法解決土地增值分配的不合理問題。目前我國土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)采用法定補償標(biāo)準(zhǔn)，由《土地管理法》第四十七條具體規(guī)定，其中有些補償標(biāo)準(zhǔn)只有最高限的限制，如“每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”，即使有些有法定最低標(biāo)準(zhǔn)的限制，政府的自由裁決權(quán)也比較大，如“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”、“征收其他土地補償費和安里補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”，較大的自由浮動幅度和“參照”賦予了政府極大的自由裁決權(quán)。由于政府作為利益參與方分享土地征收的利益，被征收方又極少參與征收過程，導(dǎo)致很多地方政府常常按照法定最低標(biāo)準(zhǔn)給予補償甚至連法定的最低標(biāo)準(zhǔn)也達(dá)不到，在自由裁決的權(quán)限內(nèi)，出現(xiàn)顯失公平的不合理現(xiàn)象更是常見。實踐中政府往往以支付較低的補償費為對價獲得土地，再以很高的土地使用權(quán)出讓金轉(zhuǎn)入市場，由此所形成的增值是巨大的。但是失地的集體組織和農(nóng)民卻不能從增值中獲利。法定的征地補償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以解決被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。另外，征地補償范圍沒有覆蓋土地上的他項權(quán)利如承包經(jīng)營權(quán)等的補償。農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過程，應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，因此，應(yīng)該考慮在對失地農(nóng)民的征地補償中解決土地增值分配不合理的問題。

第三、補償收益主體不明確，補償截留現(xiàn)象嚴(yán)重。這個問題可以說是導(dǎo)致實務(wù)中許多補償糾紛發(fā)生的根本原因。收益主體不明確主要是源于我國在立法上對農(nóng)村土地權(quán)屬界定不清。我國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都明確規(guī)定，中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關(guān)立法卻沒有明確指出。1978年以前，我國農(nóng)村土地所有權(quán)模式可以概括為“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，即“人民公社、管理大隊、生產(chǎn)隊所有，但其中生產(chǎn)隊占有的量占到95%以上，占有壓倒性的地位。十一屆三中全會以后我國實行了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，人民公社變成了單純的行政建制——鄉(xiāng)，管理大隊變?yōu)榱宿r(nóng)民的自治組織——村，生產(chǎn)隊變成了村的組織成分——村民小組。法律在設(shè)定土地權(quán)屬時，兼顧了這三者的地位?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理;己經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！比欢F(xiàn)行的立法模式并沒有為“集體”作出嚴(yán)格界定，對所有權(quán)主體多級性和不確定性的規(guī)定，反而造成了集體土地所有權(quán)主體的虛位，導(dǎo)致了集體土地人人所有，卻人人無權(quán)。因為農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大多解散，原來屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地已經(jīng)分給各村內(nèi)小組的農(nóng)戶承包經(jīng)營，而且當(dāng)初分地的時候土地權(quán)屬登記手續(xù)大多不健全，在土地未被征收時這種潛在的權(quán)屬不清問題一般不太引人注意，但是當(dāng)面臨補償金的時候，潛在的問題就充分暴露出來，三個主體都爭搶土地補償金，即使屬于村內(nèi)小組所有的土地被征收后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村克扣、截留補償金的不正常現(xiàn)象大量存在，補償金落實到真正土地權(quán)利人手中的所剩無幾。

農(nóng)村土地權(quán)屬的立法界定不清，大量的補償費無法為農(nóng)民所掌握，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。依照現(xiàn)行法律規(guī)定，青苗補助費和地上附著物補償費應(yīng)分配給該物的所有者，通常為農(nóng)民個人所享有;安置補助費是為了確保被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低而給予的補助，國家規(guī)定應(yīng)由安置單位所享有。若農(nóng)民自謀職業(yè)，應(yīng)發(fā)給農(nóng)民個人。但在實際補償分配過程中，爭議最多的是土地補償費和安置補助費。但在實際補償分配過程中，爭議最多的是土地補償費和安置補助費。首先是土地補償費，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，如果土地出讓成本價為100%，則農(nóng)民只得5%-10%，村級集體經(jīng)濟(jì)組織得25%-30%，60%-70%為縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級地方政府所得。[10]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“征地補償費在實際的分配過程中鄉(xiāng)村截留多，農(nóng)民實得少。征地實施單位一般不直接面對農(nóng)民個人，而是只面對村、鄉(xiāng)兩級，征地補償費一般先經(jīng)鄉(xiāng)政府，再經(jīng)村委會，最后才到農(nóng)戶，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財政，只有個別地區(qū)直接到村。鄉(xiāng)村截留得比例一般是：廣東省，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可得15%-20%，其余全部歸村委會。福建省，經(jīng)濟(jì)好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有不留的，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)留10%-20%，經(jīng)濟(jì)困難的留30%-50%，個別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對房地產(chǎn)開發(fā)項目留90%以上，余下的補償費則在村和農(nóng)民之間分配，一般村得50%以上。[11]由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，產(chǎn)權(quán)主體不明，往往造成各級政府、村委會以及集體經(jīng)濟(jì)組織相互爭當(dāng)所有權(quán)主體，或通過各種名義克扣征地款，有些地方甚至存在村干部憑借權(quán)力分割征地款項，導(dǎo)致真正的所有權(quán)主體不能享受應(yīng)該享有的利益。其次是安置補助費的分配，安置補助費的目的主要是用來安置征地后剩余勞動力的，由安置單位享有，但由于勞動用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。部分安置費用在沒有使農(nóng)民得到妥善的就業(yè)安置條件下應(yīng)由農(nóng)民個人所享有，但許多地方并未按照國家規(guī)定足額發(fā)放，甚至完全沒有發(fā)放到農(nóng)民手中，而是被層層的截留。

第四，補償方式單一，安置責(zé)任不明確。我國農(nóng)村土地征收補償方式只有金錢補償和勞動力安置兩種方式。只在國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》這一部門規(guī)章中規(guī)定了預(yù)留地和土地使用權(quán)入股補償?shù)姆绞?。由于勞動用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢補償無法使失地農(nóng)民真正安置就業(yè)。農(nóng)民失地后大量涌入城市，而農(nóng)民由于缺乏技能和知識，無法在城市激烈的競爭環(huán)境中生存下去。待僅有的一點補償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。此外，土地管理法沒有明確規(guī)定哪個組織來負(fù)責(zé)對失地農(nóng)民的安置。

第五，補償程序不完善、欠缺司法救濟(jì)。補償過程中雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實際參與聽證的保障渠道。法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實現(xiàn)?，F(xiàn)有的土地征收補償法律法規(guī)沒有規(guī)定對裁決不服的救濟(jì)途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟(jì)途徑，而不包括土地征收補償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征收各方不能對征地補償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。這種制度安排，給征收方以過大的權(quán)力，而被征收方連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒有。雙方的攻防武器嚴(yán)重失衡，極易造成對被征收人利益的損害。

上述一些問題，國務(wù)院于2004年10月發(fā)布的國發(fā)〔2004〕28號文即《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》以及國土資源部于2004年11月發(fā)布的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》都進(jìn)行了一定程度的改進(jìn)。在補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、知情權(quán)、土地補償費分配等方面出臺了若干維護(hù)被征地農(nóng)民利益的新規(guī)定，表現(xiàn)在：土地補償費和安置補助費的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)，應(yīng)按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)確定;土地補償費和安置補助費的總和達(dá)到法定上限，仍不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬找嬗枰匝a貼;用地單位在同等條件下應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè);對被征地農(nóng)民視不同情況，分別實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置;在征地依法報批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)將擬征土地的用途、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，并應(yīng)告知當(dāng)事人對擬征土地的補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請聽證的權(quán)利;按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配，具體分配辦法由省級人民政府制訂;土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的，土地補償費應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置;省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價，征地補償做到同地同價，國家重點建設(shè)項目必須將征地費用足額列入概算。上述諸多內(nèi)容相對于此前的征地補償規(guī)定無疑是一種進(jìn)步，但由于其效力層次較低和內(nèi)容欠具體，它所能發(fā)揮的積極作用又注定是有限的。

四、我國農(nóng)村土地征收補償制度的完善

(一)在憲法中明確農(nóng)村土地征收補償?shù)脑瓌t

土地征收補償?shù)脑瓌t是土地征收補償制度中一個非常重要的問題，它不僅明確回答了被征地人的合法權(quán)益受到公權(quán)力侵害時要不要補償?shù)膯栴}，而且還直接決定著國家彌補相對人這種損害的程度。正因為如此，世界各國均在憲法層面上對土地征收補償?shù)脑瓌t做出了規(guī)定，以體現(xiàn)立法目的對政府征收權(quán)利的限制和對私有財產(chǎn)的保障。對于征收補償?shù)脑瓌t，各國立法的規(guī)定卻并不一致。法國《人權(quán)宣言》第17條所確立的是公平補償原則。德國的情況較為復(fù)雜。19世紀(jì)時，德國各邦采取的是完全補償原則，例如，1874年6月11日公布的《普魯士土地征收法》第1條規(guī)定，征收補償須以“全額”為之。到了20世紀(jì)，1919年魏瑪憲法確立了相當(dāng)補償原則，但其并不排斥各邦采取完全補償原則，因而，在魏瑪憲法時期，德國各邦仍然維持完全補償原則?！岸?zhàn)”以后，聯(lián)邦德國基本法改采合理補償原則。日本實行相當(dāng)補償原則。美國則奉行公平、合理補償?shù)脑瓌t。在我國臺灣地區(qū)，學(xué)者多主張完全補償原則，實務(wù)上多采取合理補償原則。在學(xué)說上，總結(jié)起來，存在三種觀點：[12]

1、完全補償說

也稱“全額補償說”，該觀點認(rèn)為，對于行政相對人因公共利益受到的特別損失，國家都應(yīng)予以補償，以使當(dāng)事人的合法權(quán)益恢復(fù)到受損前的狀況。其理由有：從平等原則看，征收的受益者是包括該相對人的全體公民，既然眾人都受有利益，那么對于因征收行為而受特別犧牲的相對人，理應(yīng)由眾受益人負(fù)擔(dān)完全補償其損失的責(zé)任，才屬公平。其次，從財產(chǎn)權(quán)保障來看，憲法保障公民的財產(chǎn)權(quán)，而財產(chǎn)權(quán)保障的核心在于損失補償，財產(chǎn)權(quán)因公共利益被征收時，財產(chǎn)權(quán)人固然應(yīng)當(dāng)忍受其侵害，但對其應(yīng)給予完全補償，使其能以該補償重新取得與被征收標(biāo)的物同等價值之物以恢復(fù)被征收前同等的財產(chǎn)狀況，這樣才符合憲法保障財產(chǎn)權(quán)的宗旨。最后，從生存權(quán)的保障來看，憲法保障公民的生存權(quán)，征收的標(biāo)的是土地，土地多是公民生活的依靠，其一旦被征收，勢必影響到被征收人的生存權(quán)，惟有給予完全補償，才能有效保障公民的生存權(quán)或生活權(quán)。為此，該觀點主張，補償應(yīng)包括一切附帶損失，即補償不僅限于征收的客體，還包括與客體有直接或間接關(guān)聯(lián)以及因此延伸的一切經(jīng)濟(jì)上和非經(jīng)濟(jì)上之利益。

2、不完全補償說

該觀點從“所有權(quán)的社會義務(wù)性”觀念出發(fā)，認(rèn)為財產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會義務(wù)而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但如果超越財產(chǎn)權(quán)限制的范圍，應(yīng)給予合理的補償，否則財產(chǎn)權(quán)的保障將成為一紙空文。其理由為:征收行為是剝奪公民的權(quán)利，使公民遭受特別犧牲，依理應(yīng)該給予超過一般自由成交價格的補償。但是在所有權(quán)社會化的今天，個人應(yīng)受社會的制約，有忍受相當(dāng)犧牲的義務(wù)。因此，為了調(diào)和權(quán)利剝奪和社會義務(wù)，該觀點主張，補償應(yīng)限于被征收財產(chǎn)的價值，至于難以量化的精神上的損失、生活權(quán)的損失等個人主觀價值的損失，應(yīng)當(dāng)視為社會制約所造成的一般犧牲，個人有忍受的義務(wù)，不應(yīng)予以補償，至于可以量化的財產(chǎn)上的損失、遷移損失以及各種必要費用等具有客觀價值而又能舉證的具體損失，則應(yīng)給予適當(dāng)?shù)难a償。

3、相當(dāng)補償說

該觀點認(rèn)為，公正的補償，并不一定要求全額補償，只要是按照補償時社會的一般觀念，算定相當(dāng)?shù)?、合理的補償就足夠了。相類似的提法還有“公正補償”、“公平補償”、“適當(dāng)補償”、“相應(yīng)補償”等。此觀點認(rèn)為，由于“特別犧牲”的標(biāo)準(zhǔn)是相對的、活動的，因此在對征收行為確定補償時要對公共利益和行政相對人利益進(jìn)行公正的權(quán)衡，分別情況采用完全補償或不完全補償原則。在多數(shù)場合下，就特別犧牲的侵害，應(yīng)給予完全補償，但在特殊情況下，可以準(zhǔn)予給予不完全補償。

從原則上說，對由于行政主體的合法行為遭受損失的相對人進(jìn)行完全補償，更有利于保障個人權(quán)利，但完全補償說側(cè)重于反映個人主義思想的觀念，不符合現(xiàn)代社會理念。從現(xiàn)實來講，大多數(shù)發(fā)展中國家不承認(rèn)完全補償說的一個重要原因是由于這些國家的經(jīng)濟(jì)實力有限，采用完全補償?shù)淖龇?，國力承?dān)有些困難。另外，從征收補償?shù)睦碚摶A(chǔ)上來看，補償是對特別犧牲由公共平等分擔(dān)，既然是公共負(fù)擔(dān)，人人皆有承受的義務(wù)，那么補償理應(yīng)扣除相對人個人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的部分，因此補償額低于其所受損失也屬正當(dāng)。不完全補償說過于強(qiáng)調(diào)個人對社會所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，忽視了只有對公民個人權(quán)利進(jìn)行全面的保障，才能構(gòu)成其承擔(dān)社會義務(wù)的基礎(chǔ)的前提。對所有行政上體的征收行為造成的損失都不予以完全補償，客觀上也容易激化社會矛盾，破壞行政主體與相對方之間業(yè)己形成的穩(wěn)定關(guān)系。相當(dāng)補償說并不等于不完全補償說。雖然相當(dāng)補償說側(cè)重于強(qiáng)調(diào)對公共利益與相對人利益進(jìn)行公正的權(quán)衡，但相當(dāng)補償說并不排斥對相對人的損失給予完全補償。經(jīng)過利益的權(quán)衡，如果認(rèn)為相對人遭受的損失超過了其必須承擔(dān)的特別犧牲的限度，結(jié)合具體的情況，就可以對其進(jìn)行完全補償。實際上，相當(dāng)補償說在某種程度上是結(jié)合了完全補償與不完全補償兩種觀點?，F(xiàn)在的相當(dāng)補償說，事實上乃是以完全補償為原則，只是限于社會改革立法等例外存在合理理由時，才認(rèn)為較低數(shù)額的相當(dāng)補償就足夠了。

我國在憲法中雖然沒有明確農(nóng)村土地征收補償?shù)脑瓌t，但根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，對土地征收實行是按照土地原用途進(jìn)行補償，這顯然不屬于全額補償，甚至也不屬于相當(dāng)補償，因為其并沒有考慮土地的市場價格，更沒有考慮土地發(fā)展權(quán)的價格。對被征收人來說，是不合理的。從實際情況來看，在我國，大多數(shù)被征收土地被賣給開發(fā)商用于商品房開發(fā)，在此情形下，對被征收人按照土地原用途進(jìn)行補償則更不合理。但這種狀況目前正在改變，很多地方如廣東省佛山市南海區(qū)已逐步嘗試將商業(yè)用地納入市場運行機(jī)制?？墒?，一些地方政府和鄉(xiāng)村干部侵占補償費的現(xiàn)象仍很嚴(yán)重。因此，在憲法中明確科學(xué)合理農(nóng)村土地征收補償?shù)脑瓌t已非常迫切。從現(xiàn)實來講，我國還是處于發(fā)展階段，國家的經(jīng)濟(jì)實力有限，補償?shù)膶ο筇?、補償?shù)念~度很大，采用完全補償?shù)淖龇ǎ@非我國國家財力所能負(fù)擔(dān)，國力承擔(dān)有些困難。在我國今后的憲法修改中，借鑒國外先進(jìn)的立法經(jīng)驗并結(jié)合我國國情，筆者建議在憲法中規(guī)定“公正補償”的土地征收補償原則，為其他土地征收補償立法具體規(guī)定補償標(biāo)準(zhǔn)明確憲法基礎(chǔ)。與“全額”或者“完全”相比，“公正”更具有靈活性、適應(yīng)性和包容性，以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，使被征收人的損失按照公平的市場價格得到填補。

(二)提高、拓寬征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及范圍

補償標(biāo)準(zhǔn)和范圍的確定是一個利益衡量的過程。我國傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，私人利益應(yīng)當(dāng)為國家利益和集體利益所犧牲，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這種思維方式和理論邏輯有必要進(jìn)行修正。征收補償?shù)睦婧饬?，?yīng)不僅僅是政府的經(jīng)濟(jì)利益(表現(xiàn)為征收成本)，還應(yīng)衡量征收者(國家)與被征收人之間具體的利益關(guān)系。一方面，補償金額應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求并在國家國力(包括經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等承受力)所能承受的范圍之內(nèi);另一方面，土地征收又不能使被征收人有明顯不公平或被剝奪的感覺，因此補償下限應(yīng)使被征收人的生活狀況不低于征收前的水平，并隨社會發(fā)展有提高的趨勢。

世界各國和地區(qū)征收補償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)并不完全相同。1、在德國，征收補償?shù)姆秶ǎ和恋睾推渌麡?biāo)的物的權(quán)利損失、營業(yè)損失以及征收標(biāo)的物上的一切附帶損失。補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是：(1)土地和其他標(biāo)的物的權(quán)利損失補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，為土地或其他標(biāo)的物在征收機(jī)關(guān)裁定征收申請當(dāng)日的移轉(zhuǎn)價值或市場價值。(2)營業(yè)損失的補償標(biāo)準(zhǔn)，為在其他土地上投資可獲得的同等受益。(3)征收標(biāo)的物上的一切附帶損失的補償標(biāo)準(zhǔn)，未見有明確規(guī)定。2、在日本，征收補償?shù)姆秶ǎ和恋氐貎r、殘余地?fù)p失、地上物價值、遷移費、農(nóng)、林、漁、牧業(yè)停業(yè)、暫停、規(guī)?？s小的損失以及其他損失。補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)：(1)土地地價的補償標(biāo)準(zhǔn)，為征收時的正常市價，其計算公式為，征收時的正常市價=確定征收時鄰近同類的土地交易價格所確定的相當(dāng)價格*確定征收至實際征收之間物價指數(shù)的變動。(2)殘余地補償標(biāo)準(zhǔn)，為殘余地須新建、增建或改進(jìn)通路、溝渠、圍墻、柵欄及其他構(gòu)造、或須修繕、填土、挖土等所需的費用。(3)地上物補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為，鄰近同等交易對象的相當(dāng)價格。第四，遷移費補償、農(nóng)、林、漁、牧業(yè)停業(yè)、暫停、規(guī)模縮小的補償和其他損失未有明確的標(biāo)準(zhǔn)。3、在美國，征收補償?shù)姆秶ǎ和恋厮姓叩呢敭a(chǎn)損失以及因征收而導(dǎo)致的鄰近土地經(jīng)營者的損失。土地所有者的財產(chǎn)損失補償標(biāo)準(zhǔn)為，財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和該財產(chǎn)未來盈利的折扣價格。補償數(shù)額依他們各自的所有權(quán)來確定。4、在我國臺灣地區(qū)，征收補償?shù)姆秶ǎ旱貎r補償、佃農(nóng)補償、土地改良物補償、遷移費補償、營業(yè)損失補償及接連地補償?shù)取Ｑa償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)：(1)地價補償。最新的規(guī)定是2000年“土地征收條例”第30條的規(guī)定。該條規(guī)定：“被征收之土地，應(yīng)按照征收的當(dāng)期之公告土地現(xiàn)價，補償其地價。在都市計劃區(qū)內(nèi)之公共設(shè)施保留地，應(yīng)按毗鄰非公共設(shè)施保留地之平均公告土地現(xiàn)價，補償其地價。前項征收補償?shù)貎r，必要時得加成補償;其加成補償成數(shù)，由直轄市或縣(市)主管機(jī)關(guān)比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會于評議當(dāng)年期公告土地現(xiàn)值評定之。”(2)土地改良物補償。根據(jù)“土地征收條例”第31條的規(guī)定，土地改良物補償以“估定價值”為標(biāo)準(zhǔn)，但是，對于估價基準(zhǔn)，則因改良物是“建筑改良物”還是“農(nóng)作改良物”而有不同。對于“建筑改良物”實行“重建價格”標(biāo)準(zhǔn);對于“農(nóng)作改良物”實行“法定統(tǒng)一價值”標(biāo)準(zhǔn)。(3)其他補償，依“土地法”的規(guī)定辦理。

從世界各國和地區(qū)立法來看，一般以市場價格作為主要參照依據(jù)。這個市場價值要通過規(guī)范的價格評估體系公平確定，目的是使被征地人的合法權(quán)益不致因政府的行為受到實質(zhì)的損害。雖然目前大多數(shù)國家的立法和實踐來看，沒有采取完全補償，而是采取適當(dāng)補償，對于被征收人只補償其物質(zhì)損失，而對于物質(zhì)損失補償也分為直接損失和間接損。直接損失是指因征收行為帶來的具有直接因果關(guān)系的物質(zhì)損失，它又可以分為被征收財產(chǎn)的實體損失和其它直接損失兩類。實體損失是針對征收財產(chǎn)本身而言的，又稱為“實體補償”。其他直接損失是指實體補償之后，原財產(chǎn)權(quán)人仍存在的物質(zhì)損失，它與被征收財產(chǎn)本身無關(guān)，但也是因征收行為而遭受的必然損害對于因征收所產(chǎn)生的上述兩種直接損失，國家都給予補償。間接損失是由征收引起的，不能通過實體補償和后果補償方式而得到彌補的損失。間接損失本身很難確定，在適用上存在著很大不便。各國立法一般規(guī)定，對間接損失，比如因征收而給被征收人帶來的生活狀態(tài)或生活水準(zhǔn)的降低等，應(yīng)給與“適當(dāng)”補償。如日本將公益征收的補償分為財產(chǎn)權(quán)補償和生活權(quán)補償兩部分，財產(chǎn)權(quán)補償又分為狹義的財產(chǎn)權(quán)補償和附隨的損失補償。生活權(quán)補償又包括狹義的生活權(quán)補償、少數(shù)殘留者補償、離職者補償、事業(yè)損失補償、生活再建措施等。

具體來說，可以根據(jù)土地的不同地域、不同類型以不同的評估方法確定補償標(biāo)準(zhǔn)。對于城市郊區(qū)的土地，由于土地市場比較發(fā)達(dá)，對這部分土地的補償標(biāo)準(zhǔn)可以以市場價購為主。對于遠(yuǎn)離城區(qū)的土地，因為價格偏低，而農(nóng)民的生活主要靠土地的收益，因此，對于土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)，除了按價格補償外，還要考慮為失地農(nóng)民維持今后生活提供額外的經(jīng)濟(jì)補償。

另外，補償項目的缺失，是農(nóng)村土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)太低的主要原因之一。建議在立法和實踐中擴(kuò)大補償?shù)姆秶?。除現(xiàn)有的補償項目外，應(yīng)增加殘余地補償費和相鄰?fù)恋負(fù)p害補償費兩項內(nèi)容，即將土地征收補償費用擴(kuò)大到包括直接相關(guān)的損失和間接損失兩個方面。如前所述，對征地引起的生活權(quán)補償，如對殘留地補償、對相鄰?fù)恋負(fù)p失補償?shù)?，是其他國?地區(qū))征地補償中不可或缺的內(nèi)容。實際上，農(nóng)村土地征收必然會影響周圍殘余的土地，或者導(dǎo)致土地分割、形成不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模，造成土地利用的低效率，或者不能為以前的利用，或者減低以前利用的效能。對這種殘余地的所有權(quán)人給予正當(dāng)?shù)难a償，實屬應(yīng)當(dāng)。此項補償金應(yīng)以不超過殘余地因受征地影響而減低的地價額為準(zhǔn)。此外，被征收土地的新用途可能會造成噪音污染、水污染、河流的堵塞或改道、塵土飛揚等，這些都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量。此項相鄰?fù)恋負(fù)p失其實就是土地利用的外部負(fù)效用，也應(yīng)由土地需用人綜合土地利用對相鄰?fù)恋氐膿p害范圍和程度，對土地權(quán)利人予以正當(dāng)補償。

國務(wù)院于2004年10月發(fā)布了國發(fā)〔2004〕28號文即《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國土資源部于2004年11月發(fā)布的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》，就補償標(biāo)準(zhǔn)而言，雖然也規(guī)定了要保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，以及制訂區(qū)片綜合地價應(yīng)考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等相當(dāng)于市場因素的情形，但是市場價值通過何種規(guī)范的價格評估體系進(jìn)行認(rèn)定，農(nóng)民原有生活水平不降低是現(xiàn)在還是也包括將來，農(nóng)民失地后的通過補償是否有生活保障等都沒有明確，而補償項目也并沒有進(jìn)行改進(jìn)，以保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低作為標(biāo)準(zhǔn)是不夠的，要與時俱進(jìn)。這些都是將來對征地補償進(jìn)行立法完善時需要注意的問題。

(三)豐富土地征收補償方式

土地征收補償方式種類的增多與豐富的目的是從多角度、多方面對被征地人因政府的征地行為而遭受的損失進(jìn)行補償。以使其不因政府的征收行為而導(dǎo)致無法生活或生活水平下降。在現(xiàn)有的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)不宜過大提高的情況下，豐富土地征收補償?shù)姆绞绞且环N可行的做法。西方國家和港臺地區(qū)征地補償大都以金錢補償為主，但也存在其他的安置方式。如我國臺灣地區(qū)有發(fā)給土地債券、搭發(fā)公營事業(yè)股票和置換其他土地等方式作為金錢補償?shù)难a充。日本除現(xiàn)金補償外，還有替代地補償?shù)确绞?，即另外安置相同價值的耕地。多渠道的補償方式使上地權(quán)利人能得到充分的安置。

在我國，隨著企業(yè)用工制度的市場化，再加上農(nóng)村勞動力整體科技文化素質(zhì)相對較低，原來計劃經(jīng)濟(jì)條件下的招工安置方式日益減少，一次性的貨幣補償已成為我國目前主要的征地補償安置方式，但此種方式仍無法為社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下失地失業(yè)的農(nóng)民提供充分的補償和生活保障。一些學(xué)者借鑒東南沿海征地補償中采用政府、集體與個人共同繳納保險費的辦法，將失地農(nóng)民納入社會保障體系中的成功經(jīng)驗，提出我國應(yīng)當(dāng)重視對農(nóng)民的社會保險補償方式。[13]還有一些學(xué)者針對我國一次性貨幣補償?shù)娜秉c，提出了分期補償、土地使用權(quán)入股安置、留地安置等多種形式的復(fù)合安置。[14]因此，改一次性的貨幣補償為分期和終身的貨幣補償，改貨幣補償?shù)膯我环绞綖榘ㄘ泿虐仓谩⑸鐣ｋU安置、土地使用權(quán)入股安置等多種形式的復(fù)合安置式，已經(jīng)成為我國征地補償安置方式改革的必然趨勢。國務(wù)院于2004年10月發(fā)布了國發(fā)〔2004〕28號文即《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國土資源部于2004年11月發(fā)布的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等補償途徑，并要求勞動和社會保障部門要會同有關(guān)部門盡快提出建立被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會保障制度的指導(dǎo)性意見。筆者以為，借鑒其他國家(地區(qū))的有益經(jīng)驗，對征地補償除采用貨幣補償、土地使用權(quán)入股或征地補償費入股、留地補償、土地債券補償、社會保險補償?shù)戎猓蓢L試建立“國家失地農(nóng)民帳戶”和“國家失地農(nóng)民保障基金”。建立“國家失地農(nóng)民帳戶”，主要設(shè)計一種辦法讓農(nóng)民陸續(xù)使用這部分資金或這部分資金所產(chǎn)生的利息。這項工作有一定的復(fù)雜性，中央政府可以提出指導(dǎo)性意見，由各地根據(jù)自己的特點實施具體方案或是將這部分資金與地方社會保障基金的使用統(tǒng)一起來，使農(nóng)民與城市居民獲得一致的保障水平或者比城市居民略高的保障水平。而設(shè)立“國家失地農(nóng)民保障基金”，主要用途是對一部分失去耕地以后所獲得的土地收入不能滿足生活保障需要的農(nóng)民進(jìn)行援助。特別在一些落后地區(qū)由于公用事業(yè)發(fā)展需要而導(dǎo)致的土地征收中，農(nóng)民有可能不能獲得足夠的補償，需要“國家失地農(nóng)民保障基金”進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以幫助他們;另外是用于開墾或復(fù)墾一部分土地，安置因公用事業(yè)征地而喪失土地的農(nóng)民，補充“國家失地農(nóng)民帳戶”的資金不足。

(四)正確處理農(nóng)民和集體土地所有權(quán)主體組織在征收補償中關(guān)系。

由于前文所述我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)立法的種種弊端，導(dǎo)致現(xiàn)實生活中農(nóng)民與代表集體所有權(quán)的組織之間紛爭不斷，尤其是涉及土地征收補償款，往往被集體經(jīng)濟(jì)組織截留，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保護(hù)。因此，我國在立法上要充分考慮農(nóng)民的利益訴求，強(qiáng)調(diào)土地補償費主要用于被征地的農(nóng)民。國土資源部于2004年11月發(fā)布的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配，具體分配辦法由省級人民政府制訂;土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的，土地補償費應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。但是，如何規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合理分配土地補償費確是一個難以確定的問題。喬新生先生認(rèn)為，在我國，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民行使自治權(quán)利、通過民主選舉建立的組織，而且由于集體組織需要一定的管理成本，集體組織成員容易損害農(nóng)民的利益，所以，筆者贊同的觀點，今后立法可以考慮在農(nóng)村征地過程中，減少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一談判環(huán)節(jié)，直接與農(nóng)民打交道，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織排除在外，讓農(nóng)民直接行使自己的財產(chǎn)權(quán)利。

(五)完善我國農(nóng)村土地征收補償程序

完善我國農(nóng)村土地征收補償程序，應(yīng)包括行政程序與司法程序兩個方面。

在行政程序中，除了規(guī)定補償通知和公告、補償?shù)怯洸⒙犎∫庖?、審查或調(diào)查、協(xié)商并簽訂補償協(xié)議、補償爭議的行政處理外，筆者建議規(guī)定先予補償程序。即當(dāng)國家實現(xiàn)知道其土地征收行為為了公共利益一定要損害被征地人的合法權(quán)益時，必須事先予補償，然后才能進(jìn)行征地，以防止拖欠補償費用糾紛的產(chǎn)生。除非在由于國防、軍事、公共防疫、公共安全而進(jìn)行的土地征收等緊急情況下，不得進(jìn)行事后補償。另外，還需完善協(xié)商機(jī)制。在我國的征收補償實踐中，往往由政府土地管理部門和村委會舉行談判，以決定征收補償?shù)挠嘘P(guān)問題。農(nóng)戶往往被排除在談判主體之外，這不利于對農(nóng)戶利益的保護(hù)。因為集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)戶的利益并不完全一致，村委會或村干部并不能必然地代表農(nóng)戶的利益，相反，村干部往往會因為一己之私而損害農(nóng)戶的利益。解決這一問題的辦法之一，是讓農(nóng)戶選派代表參加談判，以維護(hù)他們的自身利益。

在司法程序中，應(yīng)將司法審查引入土地征收補償爭端解決機(jī)制。在目前的土地征收補償爭議中，主要表現(xiàn)為土地補償標(biāo)準(zhǔn)糾紛、土地補償費的歸屬糾紛、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員間分配上地補償金的糾紛。

一是關(guān)于補償標(biāo)準(zhǔn)爭議，根據(jù)《土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。由此可見，政府的裁決為終局裁決。這一解決機(jī)制的程序公正性令人懷疑。因為，征地補償、安置方案是由市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬訂，聽取被征地方的意見后，報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施，而擬訂、批準(zhǔn)、組織實施征地補償標(biāo)準(zhǔn)方案的都是參與利益分配的有關(guān)地方政府及其部門，但出現(xiàn)糾紛后，這些地方政府卻是以與案件無關(guān)的獨立者的身份來協(xié)調(diào)、裁決。例如，我國很多地方集體土地的征地單位大部分都是土地儲備中心，而土地儲備中心是是作為國土資源局的一個部門在開展工作，征地單位的主管部門是國土資源部門，如果引起征地糾紛，更有自己給自己裁決之嫌，政府部門自己充既當(dāng)裁判員又充當(dāng)運動員，這不符合法律上的公正原則。按照我國“誰用地，誰補償”的原則，協(xié)調(diào)、裁決的應(yīng)是用地方與被征地方的糾紛，但是該糾紛根本就不是用地方與被征收方的糾紛，因為用地方?jīng)]有參與征收補償標(biāo)準(zhǔn)的制定過程，補償標(biāo)準(zhǔn)是由政府與被征收方協(xié)商的結(jié)果，征收補償協(xié)議屬于行政合同。所以對該糾紛用行政裁決來解決顯然不妥，因為行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依法對當(dāng)事人之間發(fā)生的，與行政管理活動密切相關(guān)的，與合同無關(guān)的民事糾紛，因此，上述機(jī)制偏離了解決糾紛的價值取向，即公正性和公平性，以這種欠缺公正和公平而且是終局性的機(jī)制來解決此種糾紛難以保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，大量的征地補償標(biāo)準(zhǔn)爭議也從事實上說明了這一點。

土地征收補償糾紛在不同的國家雖然有不同的解決機(jī)制和方式，但基本都規(guī)定了由司法機(jī)關(guān)或獨立的第三方進(jìn)行最后裁決。在新加坡，被征地方對征用賠償有爭議時，先由地稅征收官作出決定，若對該決定不服，當(dāng)事人可向上訴委員會上訴，對上訴委員會的決定仍然不服時，當(dāng)事人依法可以向上訴法院上訴。在法國，公用征收的當(dāng)事人雙方關(guān)于補償金額不能達(dá)成一致意見時，可向公用征收法官起訴，請求法院確定補償金額。在加拿大，若土地所有者與征地機(jī)構(gòu)就土地征用賠償價格達(dá)不成協(xié)議，雙方可以向談判委員會如安大略省市政委員會請求仲裁，若不同意仲裁裁決，任何一方可向法院提出訴訟，請求司法裁判。在美國，如果政府和被征收方在補償金額上無法達(dá)成協(xié)議，通常由政府方將案件送交法院處理。在德國，被征收方對補償金額有爭議時，應(yīng)依法律途徑向轄區(qū)所在的土地法庭提起訴訟。在日本，征用土地的賠償爭議雖然沒有法院的司法審理，但該爭議由獨立于土地征用者和土地所有者之外的征用委員會依法定程序受理和裁決?？梢姙榱吮ＷC被征收方的合法權(quán)益，通過司法機(jī)關(guān)或獨立的第三方對土地征收補償糾紛進(jìn)行審理或仲裁是世界上主要國家的普遍做法，也是確保土地征用征收公平性的必然發(fā)展趨勢。

在我國，最高人民法院于1991年發(fā)布《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見(試行)》(以下簡稱《意見》)中曾規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補償決定不服的，可以依法提出行政訴訟”。按照此規(guī)定，對征地補償決定不服的，可以提起行政訴訟。但是這個《意見》在1999年被廢止后，征地補償標(biāo)準(zhǔn)的爭議是否接受司法審查缺乏法律的明確規(guī)定。筆者建議，應(yīng)增加法院這個獨立的第三者對該糾紛進(jìn)行最終的司法審查，明確把這種糾紛作為行政訴訟案件受理。當(dāng)征收各方選派代表共同確定征收補償方案，意見不一時，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決，對裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院進(jìn)行裁判，以保證農(nóng)民獲得司法救濟(jì)。

二是土地補償費的歸屬糾紛。一般情況下，地上附著物及青苗補償費的歸屬不易發(fā)生糾紛，容易引起糾紛的通常是土地補償費的歸屬。根據(jù)《土地管理法實施條例》第26條第1款的規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。而根據(jù)《土地管理法》第10條的規(guī)定，如果村內(nèi)有兩個以上集體經(jīng)濟(jì)組織，則它們之間就可能因征收補償費的歸屬發(fā)生爭議。對于此種爭議應(yīng)如何解決，《土地管理法》及其《實施條例》并未做出明確規(guī)定。如果這兩個集體經(jīng)濟(jì)組織之間能夠通過協(xié)商解決問題，當(dāng)然是好的。但是，如果不能夠通過協(xié)商解決，筆者認(rèn)為土地補償金的歸屬糾紛可參照權(quán)屬糾紛的解決方式，也引入司法救濟(jì)，應(yīng)作為平等主體間的民事糾紛處理。

三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員間分配土地補償金糾紛。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員間分配土地補償金的糾紛是否屬于司法審查的范圍，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定。而最高人民法院過去對此問題的復(fù)函、答復(fù)及立案庭意見也頗不一致。1994年12月，最高人民法院在對江西省高級人民法院所作的《關(guān)于王翠蘭等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復(fù)函》中認(rèn)為，“當(dāng)事人為土地征用費的處理發(fā)生爭議，不屬于法院受理案件的范圍，應(yīng)向有關(guān)機(jī)關(guān)申請解決”。2001年7月，最高人民法院在法研[2001]51號《關(guān)于人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)》中認(rèn)為，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛是平等主體之間的糾紛，屬民事爭議，人民法院應(yīng)當(dāng)受理”。2001年12月，最高人民法院在法研[2001]116號《關(guān)于村民因土地補償費、安置補助費問題與村民委員會發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問題的答復(fù)》中認(rèn)為，對此類案件只要符合《民事訴訟法》第一百零八條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。根據(jù)法研[2001]51號和[2001]116號的上述司法解釋，一些地方法院受理了多起此類案件，為緩解矛盾激化、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益和農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的一條重要渠道，在司法為民、促進(jìn)農(nóng)村社會和諧發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是2003年2月召開的全國法院立案工作會議上，最高人民法院立案庭認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因征地補償費發(fā)生的爭議，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事案件的范圍，人民法院不予受理，應(yīng)由行政部門協(xié)調(diào)解決。這一會議精神又使許多法院陷入無所適從的尷尬局面。而案件的當(dāng)事人則因告狀無門，只好到省市政府、人大、婦聯(lián)上訪，到法院纏訟。最高法院立案庭與最高法院%