隨著中國城市化進程的加快,城市建設土地需求越來越大,各地政府不斷加大征地和拆遷速度。與此同時,越來越多的農民失去土地、居民房屋拆遷,成為失地農民或被拆遷人,因為征地和拆遷而引起的利益沖突越發明顯。
有關資料預計,1999-2010年,耕地減少面積至少1.6億畝,近3000萬農民將失去其賴以生存的土地,伴隨著土地的流失,依附土地的各種權益也隨之流失。在征地拆遷和失地農民安置的實施過程中,農民始終處于被動和弱勢狀態。這種弱勢具體體現于:首先農民對征地的前期工作參與不夠,對征地、工程建設沒有發言權和知情權,被征地農民對不合理的征地補償安置方案缺乏抵抗能力,由于“信息不對稱”,缺少民主程序、缺乏透明度,也是失地農民或被拆遷人有抱怨、不滿情緒的重要原因;其次申請征地補償安置標準裁決的成本太高而往往難以實行;最后在補償費用的分配機制上,農村集體經濟組織甚至鄉村干部起著決定性作用,被安置的農戶的個人利益往往得不到保證。
征拆矛盾的癥結,除了征拆雙方地位的懸殊與不對等,還在于利益分配的嚴重不平衡。土地轉讓產生了較大(或巨大)的收益,但在分享土地的轉讓收益或增值時,卻往往忽視了被征地農民或被拆遷人的利益。僅僅給失地農民或被拆遷人規定的補償,沒有保障農民隨土地增值而分享這種收益,引起了失地農民或被拆遷人對政府的不滿。有關資料顯示,土地用途轉變增值的土地收益分配中,政府大約得60-70%,村一級集體經濟組織得25%-30%,農民只得5%-10%。政府和失地農民/被拆遷人之間沒有實現公平交易,利益分配機制的缺失或未制度化,使得失地農民或被拆遷人不僅未能從城市開發中受益,反而成為城市發展的“犧牲品”。
此外,失地農民在失去土地的同時,失去了依附于土地的工作。農民失去了土地也就失去了勞動的對象、工作的場所,農民只有以土地為勞動對象,其價值才能得以實現。農民失去土地也就意味著“農民下崗”。根據我們對蘇州、無錫、寧波等征地中失地農民的調查,失地農民再次就業率在25%左右。也就是說農民失地就意味著失業。而比失業更為嚴峻的一個問題則是,土地對于農民來說是長遠收益,中國現行的農村養老制度也是基于土地的養老和社會保障。產權交易的規則是,農民決定是否放棄農的使用權,要考慮是否比他自用農地更“值",也就是土地使用的機會成本。農民由于其自身的局限,往往只是著眼于眼前的利益。政府在很大程度上代表國家利益和長遠利益,理念和認識上的差異決定這種分歧存在的客觀性。
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