以后，隨著國(guó)有土地交易管理的實(shí)際需要，我國(guó)各市縣基本建立了本行政區(qū)域內(nèi)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。與土地儲(chǔ)備制度的繁榮恰恰相反，土地儲(chǔ)備法律制度還不夠健全，甚至處于“空置”狀態(tài)。目前，我國(guó)還沒有關(guān)于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主體和職能的法律法規(guī)。我國(guó)現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備法律制度主要由若干部門規(guī)章和地方政府規(guī)章構(gòu)成。目前，國(guó)家關(guān)于土地儲(chǔ)備制度的規(guī)范性文件主要有：

1。2007年11月，國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布《土地儲(chǔ)備管理辦法及配套制度》；2012年11月，國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備和融資管理的通知》及配套制度；2016年2月，財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)等四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等有關(guān)問題的通知》（即本文解釋的《通知》）。事實(shí)上，大量城市投資公司享有土地儲(chǔ)備功能，而政府的土地儲(chǔ)備功能錯(cuò)位。

在《土地儲(chǔ)備管理辦法》頒布后，由于土地儲(chǔ)備可以作為抵押貸款使用，最初由土地儲(chǔ)備中心直接融資。

2010年9月中旬，國(guó)土資源部向所有土地整理儲(chǔ)備中心下達(dá)了土地一級(jí)開發(fā)“退出令”。文件提出開展土地市場(chǎng)專項(xiàng)整治，明確了主要任務(wù)和時(shí)間表——2011年3月底前，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須與從事土地開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)的下屬、所屬機(jī)構(gòu)徹底脫鉤；地方國(guó)土資源部門和所屬企業(yè)事業(yè)單位不得直接從事土地開發(fā)。

之后，作為一種“靈活手段”，由政府行政機(jī)關(guān)直接融資轉(zhuǎn)變?yōu)檎度谫Y平臺(tái)融資，披著企業(yè)外衣的城市投資機(jī)構(gòu)成功“崛起”，有的地方政府甚至直接將土地儲(chǔ)備職能委托給城市投資公司。城市投資公司作為政府投融資平臺(tái)，利用儲(chǔ)備土地進(jìn)行融資，形成政府性債務(wù)。

地方城投公司作為政府投融資平臺(tái)，承受著巨大的融資壓力，尤其是償債壓力。為提升城投公司的再融資能力，地方政府正努力為城投公司注入新資產(chǎn)，培育自身造血功能。由于城市投資公司投資領(lǐng)域的特殊性，利用相關(guān)土地增值收益平衡城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資是很多地方的通行做法。

將儲(chǔ)備土地作為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)投入運(yùn)營(yíng)是不恰當(dāng)?shù)模恋厝谫Y形成的政府債務(wù)需要清理。國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文明確提出要規(guī)范地方政府性債務(wù)，“打通渠道，堵住地下通道”，使城投公司具備土地儲(chǔ)備融資的功能，這無疑是一條“地下通道”。三是“堵黑路”通知制度設(shè)計(jì)。對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主體的限制。縣級(jí)以上（含縣級(jí)）每個(gè)法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)立一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。《土地儲(chǔ)備管理辦法》沒有明確規(guī)定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的數(shù)量。在實(shí)踐中，往往有多個(gè)主體開展土地收儲(chǔ)業(yè)務(wù)，導(dǎo)致土地利用規(guī)劃混亂，《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備和融資管理的通知》僅提出“建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名單”，以加強(qiáng)對(duì)實(shí)踐中承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能的多家機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。在《通知》出臺(tái)前，明確“對(duì)重復(fù)設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，在壓縮合并的基礎(chǔ)上，按規(guī)定重新納入土地儲(chǔ)備清單管理”。原則上只保留一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃。（2） 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)應(yīng)界定為公益性機(jī)構(gòu)，其職能是為政府部門履行職能提供支持，資源不能也不應(yīng)該由市場(chǎng)配置。對(duì)現(xiàn)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)中從事政府融資、土木工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地二次開發(fā)業(yè)務(wù)的部分，從現(xiàn)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)剝離或轉(zhuǎn)為企業(yè)，剝離與上述業(yè)務(wù)相對(duì)應(yīng)的人員、資產(chǎn)和債務(wù)或相應(yīng)轉(zhuǎn)讓，并于2016年12月31日前完成。

在實(shí)踐中，現(xiàn)有的土地儲(chǔ)備往往由經(jīng)營(yíng)性公司管理，也就是說，國(guó)家的土地資產(chǎn)作為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在市場(chǎng)上融資，而隸屬于政府的城市投資則承擔(dān)著相當(dāng)一部分的融資功能。根據(jù)通知，今后城市投資公司不得作為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上不得參與土地儲(chǔ)備融資業(yè)務(wù)。

2。土地儲(chǔ)備融資

通知明確，從2016年1月1日起，各地不得向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)借入土地儲(chǔ)備貸款。這無疑是最具影響力和變化的內(nèi)容。在《土地儲(chǔ)備管理辦法》中明確，上市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)借款，并將其收儲(chǔ)的土地抵押；在《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備和融資管理的通知》中，限定貸款期限不得超過5年，這與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相適應(yīng)土地儲(chǔ)備融資法。

實(shí)踐中，挪用土地儲(chǔ)備貸款資金挪作他用的案件大量存在。事實(shí)上，土地儲(chǔ)備貸款已經(jīng)成為政府融資的一種手段，形成了難以監(jiān)管的政府債務(wù)。當(dāng)初，開辟土地儲(chǔ)備銀行貸款路徑的前提是“風(fēng)險(xiǎn)可控”。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)下行壓力傳導(dǎo)、市場(chǎng)波動(dòng)加劇的情況下，潛在風(fēng)險(xiǎn)可能變得明顯，再也不允許出現(xiàn)差錯(cuò)，《通知》直接切斷了融資渠道，最大限度地化解了土地抵押貸款給地方財(cái)政和金融機(jī)構(gòu)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。在剔除土地抵押融資選項(xiàng)后，《通知》明確了土地儲(chǔ)備資金的四種來源，可歸納為兩類：一類是根據(jù)新預(yù)算法確定的“收支兩條線”原則，資金來源于財(cái)政預(yù)算；另一種是按照“收支兩條線”的原則，如果預(yù)算不夠，第二種是按照國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)《發(fā)行政府債券》確定的政府融資方式。同時(shí)，明確了準(zhǔn)備金的四大用途，可以概括為