以后，隨著國有土地交易管理的實際需要，我國各市縣基本建立了本行政區(qū)域內(nèi)的土地儲備機構(gòu)。與土地儲備制度的繁榮恰恰相反，土地儲備法律制度還不夠健全，甚至處于“空置”狀態(tài)。目前，我國還沒有關(guān)于土地儲備機構(gòu)主體和職能的法律法規(guī)。我國現(xiàn)行的土地儲備法律制度主要由若干部門規(guī)章和地方政府規(guī)章構(gòu)成。目前，國家關(guān)于土地儲備制度的規(guī)范性文件主要有：

1。2007年11月，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《土地儲備管理辦法及配套制度》；2012年11月，國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強土地儲備和融資管理的通知》及配套制度；2016年2月，財政部、國土資源部、中國人民銀行，中國銀監(jiān)會等四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等有關(guān)問題的通知》（即本文解釋的《通知》）。事實上，大量城市投資公司享有土地儲備功能，而政府的土地儲備功能錯位。

在《土地儲備管理辦法》頒布后，由于土地儲備可以作為抵押貸款使用，最初由土地儲備中心直接融資。

2010年9月中旬，國土資源部向所有土地整理儲備中心下達了土地一級開發(fā)“退出令”。文件提出開展土地市場專項整治，明確了主要任務(wù)和時間表——2011年3月底前，土地儲備機構(gòu)必須與從事土地開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)的下屬、所屬機構(gòu)徹底脫鉤；地方國土資源部門和所屬企業(yè)事業(yè)單位不得直接從事土地開發(fā)。

之后，作為一種“靈活手段”，由政府行政機關(guān)直接融資轉(zhuǎn)變?yōu)檎度谫Y平臺融資，披著企業(yè)外衣的城市投資機構(gòu)成功“崛起”，有的地方政府甚至直接將土地儲備職能委托給城市投資公司。城市投資公司作為政府投融資平臺，利用儲備土地進行融資，形成政府性債務(wù)。

地方城投公司作為政府投融資平臺，承受著巨大的融資壓力，尤其是償債壓力。為提升城投公司的再融資能力，地方政府正努力為城投公司注入新資產(chǎn)，培育自身造血功能。由于城市投資公司投資領(lǐng)域的特殊性，利用相關(guān)土地增值收益平衡城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資是很多地方的通行做法。

將儲備土地作為經(jīng)營性資產(chǎn)投入運營是不恰當?shù)模恋厝谫Y形成的政府債務(wù)需要清理。國發(fā)[2014]43號文明確提出要規(guī)范地方政府性債務(wù)，“打通渠道，堵住地下通道”，使城投公司具備土地儲備融資的功能，這無疑是一條“地下通道”。三是“堵黑路”通知制度設(shè)計。對土地儲備機構(gòu)主體的限制。縣級以上（含縣級）每個法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)立一個土地儲備機構(gòu)。《土地儲備管理辦法》沒有明確規(guī)定土地儲備機構(gòu)的數(shù)量。在實踐中，往往有多個主體開展土地收儲業(yè)務(wù)，導致土地利用規(guī)劃混亂，《關(guān)于加強土地儲備和融資管理的通知》僅提出“建立土地儲備機構(gòu)名單”，以加強對實踐中承擔土地儲備職能的多家機構(gòu)的監(jiān)管。在《通知》出臺前，明確“對重復(fù)設(shè)立的土地儲備機構(gòu)，在壓縮合并的基礎(chǔ)上，按規(guī)定重新納入土地儲備清單管理”。原則上只保留一個縣級行政區(qū)劃。（2） 土地儲備機構(gòu)的性質(zhì)應(yīng)界定為公益性機構(gòu)，其職能是為政府部門履行職能提供支持，資源不能也不應(yīng)該由市場配置。對現(xiàn)有土地儲備機構(gòu)中從事政府融資、土木工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地二次開發(fā)業(yè)務(wù)的部分，從現(xiàn)有土地儲備機構(gòu)剝離或轉(zhuǎn)為企業(yè)，剝離與上述業(yè)務(wù)相對應(yīng)的人員、資產(chǎn)和債務(wù)或相應(yīng)轉(zhuǎn)讓，并于2016年12月31日前完成。

在實踐中，現(xiàn)有的土地儲備往往由經(jīng)營性公司管理，也就是說，國家的土地資產(chǎn)作為經(jīng)營性資產(chǎn)在市場上融資，而隸屬于政府的城市投資則承擔著相當一部分的融資功能。根據(jù)通知，今后城市投資公司不得作為土地儲備機構(gòu)，實質(zhì)上不得參與土地儲備融資業(yè)務(wù)。

2。土地儲備融資

通知明確，從2016年1月1日起，各地不得向銀行業(yè)金融機構(gòu)借入土地儲備貸款。這無疑是最具影響力和變化的內(nèi)容。在《土地儲備管理辦法》中明確，上市土地儲備機構(gòu)可以向銀行業(yè)金融機構(gòu)借款，并將其收儲的土地抵押；在《關(guān)于加強土地儲備和融資管理的通知》中，限定貸款期限不得超過5年，這與銀行業(yè)金融機構(gòu)相適應(yīng)土地儲備融資法。

實踐中，挪用土地儲備貸款資金挪作他用的案件大量存在。事實上，土地儲備貸款已經(jīng)成為政府融資的一種手段，形成了難以監(jiān)管的政府債務(wù)。當初，開辟土地儲備銀行貸款路徑的前提是“風險可控”。當前，在經(jīng)濟下行壓力傳導、市場波動加劇的情況下，潛在風險可能變得明顯，再也不允許出現(xiàn)差錯，《通知》直接切斷了融資渠道，最大限度地化解了土地抵押貸款給地方財政和金融機構(gòu)帶來的風險。在剔除土地抵押融資選項后，《通知》明確了土地儲備資金的四種來源，可歸納為兩類：一類是根據(jù)新預(yù)算法確定的“收支兩條線”原則，資金來源于財政預(yù)算；另一種是按照“收支兩條線”的原則，如果預(yù)算不夠，第二種是按照國發(fā)〔2014〕43號《發(fā)行政府債券》確定的政府融資方式。同時，明確了準備金的四大用途，可以概括為