1、 根據(jù)1990年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(以下簡稱條例)第十八條的規(guī)定,土地使用者變更土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的,應(yīng)當依法簽訂新的土地使用權(quán)出讓合同,調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。該規(guī)定明確,“重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同”是變更出讓土地用途的唯一合法形式。但同時也是出讓土地用途的變更,但1994年全國人大通過的《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條卻有選擇性地作出規(guī)定,即“簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同”本條例與《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定,在行政或司法實踐中適用法律,可以按照法律效力高于行政法規(guī)的原則解決,以《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定為準。但《城市房地產(chǎn)管理法》對哪些情況下應(yīng)當簽訂土地出讓合同變更協(xié)議,哪些情況下應(yīng)當重新簽訂土地出讓合同的規(guī)定仍然不明確。正是因為法律規(guī)定不明確,在現(xiàn)實生活中,一些市場用地人特別是開發(fā)商在利益驅(qū)動下,逃避土地出讓“招拍掛”的法定程序,或逃避較高的土地使用權(quán)出讓金取得土地使用權(quán),進而改變土地出讓合同的使用方式,使用經(jīng)濟利益較低的土地,將土地出讓給經(jīng)濟利益較高的土地使用權(quán),會導(dǎo)致土地使用權(quán)變更的法律混亂甚至腐敗。二是出讓土地用途變更的法律性質(zhì)土地出讓合同約定的土地用途變更在合同法中通常被視為合同內(nèi)容變更的性質(zhì),但在我國特殊的土地法律制度中,這遠不是一個通過合同變更就能準確解決的法律問題。在我國土地公有制的基礎(chǔ)上,構(gòu)建了土地市場配置機制。土地所有權(quán)不能在市場上轉(zhuǎn)讓和交易。依法可以在市場上自由交易的土地物權(quán)是城市國有土地使用權(quán)。在簽訂“協(xié)議”或“招拍掛”程序前,以土地所有權(quán)為代表的縣級以上人民政府對土地的具體用途、范圍、權(quán)利界限、使用期限、規(guī)劃限制等進行全面的“權(quán)利設(shè)計”,根據(jù)土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)的需要,出讓土地的使用條件和禁止使用規(guī)定出讓后,由市、縣土地管理部門按照法定程序出讓。因此,在“招拍掛”過程中,每宗出讓土地都有其特定的用途、規(guī)劃等權(quán)利。當事人通過“招拍掛”方式取得出讓土地。公開招標確定的土地出讓金,具體受出讓土地用途、期限和規(guī)劃的限制,并依法設(shè)定條件。特別是土地出讓的目的直接關(guān)系到土地出讓的價格。比如,如果把“寸土寸金”的土地定為義務(wù)小學用地,其市場價值不可能太高;但如果定為商業(yè)用地,其市場價值馬上就會增加幾百倍、幾千倍。不僅如此,土地用途的出讓方式不同,出讓方式也完全不同。例如,經(jīng)營性土地使用權(quán)的出讓必須采取招拍掛的法定形式,否則,出讓合同無效。由此可見,我國土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是厘清土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、確定土地使用權(quán)財產(chǎn)價值的核心要素。土地使用、期限、規(guī)劃和土地使用條件的每一項限制,都是對特定土地產(chǎn)權(quán)的具體“量身定做”。因此,在我國獨特的土地權(quán)利法律體系中,土地使用權(quán)的變更不應(yīng)理解為一般合同變更,而應(yīng)理解為實質(zhì)性的權(quán)利變更。第三,適用法律變更出讓土地用途既然出讓土地用途的變更是實質(zhì)性的權(quán)利變更,就有理由得出重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同的邏輯結(jié)論。然而,土地用途變更也是一個非常復(fù)雜的法律問題。如果土地用途發(fā)生任何變化重新簽約,也會影響土地市場的穩(wěn)定,增加制度運行成本。因此,《條例》第十二條將復(fù)雜的土地用途進一步劃分為住宅、工業(yè)、商業(yè)、科教文衛(wèi)、綜合或其他五類。這種法律分類是根據(jù)土地利用的性質(zhì)和盈利能力,每種土地利用類型的盈利能力基本相同。正是基于這樣的立法精神和類型基礎(chǔ),我國《城市房地產(chǎn)管理法》在條例中僅規(guī)定了重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同的方式的基礎(chǔ)上,增加了簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議的法律形式。在土地利用變更的兩種可供選擇的法律形式中,如何準確選擇適用法律,是進一步規(guī)范我國土地流轉(zhuǎn)市場行為需要解決的重要問題。根據(jù)我國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)有償使用法律制度的特點和立法精神,分別適用簽訂出讓合同變更協(xié)議和重新簽訂出讓合同的原則和標準,以《條例》第十二條出讓土地用途的法定分類為標準。各類土地用途發(fā)生變化的,應(yīng)當采取簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議的法定形式,如將教育用地變更為體育、衛(wèi)生、科技等用地;跨類土地用途發(fā)生變化的,土地使用權(quán)出讓合同必須重新簽訂。只有明確土地使用權(quán)出讓法律形式變更適用的原則和標準,才能合理解釋《條例》與《城市房地產(chǎn)管理法》不同規(guī)定的一致性;只有確立這一原則和標準,既能順應(yīng)立法精神,又能有效防止土地用途非法變更轉(zhuǎn)讓,從而達到預(yù)防腐敗的目的。你知道嗎
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