一、農村土地糾紛的表征

通過查閱文獻、卷宗分析和實地走訪，農村土地糾紛可以劃分為如下類型：

(一)口頭放棄承包地后反悔闡釋的糾紛

這類糾紛大多發生在農村稅費改革以前，當時農村土地稅費負擔較重，種地沒有收益，農民不愿耕種，將承包地口頭交歸集體，但沒有履行相關手續。稅費改革后取消土地稅費且種地有補貼，部分口頭放棄承包地的以沒有書面放棄手續為由，要求村集體歸還其承包土地。

(二)賣房搭地而合同約定不明產生的糾紛

這類糾紛主要有山區農民遷移下山落戶、農民進城落戶賣房給其他農戶或者外來戶、外地農民來買房落戶等情況。買賣雙方在簽訂買賣合同時要素約定不明，關于土地承包經營權的處置意思表達含混不清，約定為承包、轉包、轉讓、經營管理、耕種使用等五花八門，有的甚至只字不提承包地。而現在雙方爭奪土地承包經營權。

(三)農民全家遷移落戶城鎮產生的土地糾紛

農戶全家遷移落戶城鎮而轉為非農業人口，將承包地交由他人代耕或未對承包地做任何處置，發包方以“全遷戶”為由收回其承包地，從而引發土地糾紛。這類糾紛大多產生在2000年6月13日《中共中央、國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見》(中發[2000]11號)文件出臺后至2003年3月1日《中華人民共和國農村土地承包法》正式實施這一階段。

(四)承包經營權無故變更引發的土地糾紛

有的農戶在1998年二輪土地承包之后一直在外打工，承包地交由他人代耕，稅費由代耕戶代繳，在2004年第二輪土地承包繼續完善工作中，工作人員擅自將承包經營權變更給代繳稅費農戶。有的農戶全家外出務工，對土地未作處置，也不繳納稅費，村社為了有人繳納稅費，未經原承包方同意，將承包地收回發包給其他人。

(五)政策實施引發的土地糾紛

二輪土地承包實行“一定三十年不變”、“增人不增地減人不減地”，這一政策對于鞏固土地承包關系、引導農戶增加土地投入、促進土地規模經營成效顯著。但是，也導致無地人口越來越多，“人多地少、人少地多”的現象同時存在，人地矛盾日益突出。有的村集體對依法預留的機動地、依法開墾的新增土地、自愿交回和依法收回的土地如何處置沒有明確的方案，二輪土地承包后的“無地人口”爭要土地，矛盾激烈。

(六)農村土地流轉產生的糾紛

一是合同約定不明。流轉雙方口頭約定流轉，沒有簽訂正式流轉合同，權利義務約定不明，流轉合同也沒有經過鑒證，在合同履行過程中產生歧義;二是土地集中連片流轉過程中，農戶對合同內容知曉不夠。在引進農業企業大面積流轉土地時，有的村社干部為了推動土地流轉進程，確保項目落地，對政策法規和流轉合同條款宣講不到位，農戶在流轉土地后反悔，引發土地糾紛;三是有的地方在土地流轉過程中，不以谷物折價結算，而以現金約定流轉價格，隨著物價上漲，農民的流轉費變相貶低，無法享受土地升值，流轉費明顯偏低，農戶因流轉費標準太低阻礙業主方的生產經營活動，引發糾紛。

(七)承包經營權分割產生的土地糾紛

夫妻經法院判決離婚的，法院對土地承包經營權沒有分割，夫妻雙方無法達成分割承包地協議，或者子女分家時承包共有權人之間無法達成分地協議，從而引發土地糾紛。

二、土地糾紛的原因剖析

目前因農村土地糾紛產生的信訪糾紛呈現數量大、調解難、成因復雜等特點。探究其原因，主要有：

(一)基層干部操作失誤所致

在土地二輪承包繼續完善過程中，沒有按照要求認真清理核實原土地承包關系，簡單憑稅費繳納人來確定承包人，剝奪農民土地承包權。在確權頒證過程中，入戶調查不到位，出現共有權人不符、地塊不詳、承包關系不實、違規代農戶簽字等情況。

(二)基層干部政策不熟所致

農村土地承包管理工作政策性和業務性都很強，機構改革撤銷鎮街農經站，熟悉土地承包管理業務的農經員絕大部分轉行到其他部門，現從事土地承包管理工作的人員變化比較頻繁，業務水平參差不齊。有的基層干部對農村土地承包政策法規不熟悉，適用政策錯誤，違規收回或調整農戶承包土地引起糾紛。有的村干部不知道農戶自愿放棄承包地的怎樣履行手續，導致無書面手續可查證。

(三)糾紛調解處理拖延推諉

有的干部認為農村土地問題跟經濟發展無關，不重視此類糾紛的調解處理。有的干部嫌土地糾紛麻煩，不愿受理。解處理工作方法簡單粗暴，拖延時間或一味推向上級主管部門，導致土地糾紛積壓，矛盾更加尖銳，越級上訪、重復上訪屢有發生。

(四)戀土情節不守誠信

農村稅費改革前，由于稅費負擔較重，再加上農民法制觀念淡薄，將農村承包土地隨意處置，將承包地隨意轉贈他人或交給集體，沒有履行合法手續眼見當前農村土地價值越來越高而單方要回土地。有的農民將土地流轉后因找不到其他就業崗位，無所事事，或因年齡偏大不再適合在非農領域就業而返回農村，卻反悔想收回土地耕種。

(五)土地流轉行為不規范

農戶之間口頭流轉沒有合同約定，有的流轉合同中沒有約定種糧直補等補貼的受益方。有的村社干部為了完成土地流轉任務，政策宣傳不到位，流轉合同條款解釋不清楚，采取“哄”、“騙”等手段，導致農民上訪。有的農民流轉土地后嫌流轉價格低，以農業業主違反《基本農田保護條例》中“嚴謹占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”為由要求撤銷流轉合同。

三、破解土地糾紛的對策建議

根據法律規定，農村土地承包糾紛的破解方式有四種：協商、調解、仲裁、訴訟，四種方式沒有前置條件。基于當前農村土地糾紛的表征及其類型，建議采納如下調處方法來破解農村土地糾紛。

(一)以人為本，區別對待口頭放棄承包地后反悔的糾紛

這類糾紛基本上都發生在《土地承包法》實施之前，相關法律法規及政策沒有對放棄承包地作出具體規定。

第一種情況：如農民口頭放棄的承包土地當前無他人對該地提出權屬主張，該農戶也具有集體經濟組織成員資格，而且農村土地仍為農民的重要生活來源，從保護農民土地承包經營權益的角度出發，集體可以將該土地重新發包給該農戶，但要強調權利、義務對等的原則。

第二種情況：農民口頭放棄土地，未繳納稅費、未盡義務，2004年繼續完善時未主張承包權，土地權屬未發生轉移但與他人尚存權屬爭議，土地有利益時(如被征占或流轉)，因利益驅使提出權屬主張，此類情況屬于不誠信、未盡義務、動機不純，建議不予支持。

第三種情況：口頭放棄，仍屬本集體經濟組織成員，農村土地仍為重要的生產生活資料，未盡稅費，但土地權屬已經發生轉移。根據2004年國務院辦公廳緊急通知《關于妥善解決當前農村土地糾紛的通知》精神，此類情況在集體經濟組織有土地的情況下該農戶可以繼續承包，如果沒有機動地，可以通過流轉的形式獲得土地經營權。

(二)尊重事實，妥善處理賣房搭地合同約定不明的糾紛

此類糾紛應根據相關文件規定(有的地方政府專屬頒發有關農村土地承包經營權確權頒證工作有關問題明確的文件)，如雙方簽訂的轉包合同有經濟合作社簽字蓋章，且已頒發農村土地經營權證給買房人，此類轉包應該視為轉讓行為，應該確權給買房人;如雙方私自簽訂的轉包合同，經濟合作社沒有簽字蓋章，買房人也未取得農村土地經營權證，視為轉包行為，應該確權給原承包人，雙方應該在此次確權頒證過程中完善合同內容(實際操作中，可采取確權給原承包人，但雙方應完善流轉協議，流轉期限至二輪承包期完為止);如雙方簽訂的轉讓協議合法有效，應確權給買房人;如雙方私自簽訂的轉包合同，經濟合作社沒有簽字蓋章，但買房人已經取得農村土地經營權證，經社員大會討論決定后確權頒證。

(三)分清時段，嚴格執行“全遷”農戶并轉為非農戶口的政策

關于農戶“全遷”的土地承包政策，各地情況不一樣，應該區分時段。不同時段采取不同政策。本文以典型調查區域——重慶市江津區為例，“全遷”政策大致劃分為六個階段：

第一個階段，江津區根據重慶市委市政府發(1998)9號文件規定，針對死絕戶、農轉非戶、全家遷出到小城鎮落戶的可以收回土地;

第二個階段，自2000年6月13日起參照中發(2000)11號文件《關于促進小城鎮發展的若干規定》，到小城鎮落戶的可以根據其意愿保留土地;

第三個階段，2003年3月1日起，《中華人民共和國土地承包法》正式實施，承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應該按照意愿保留或允許其流轉土地，全家遷入社區的并轉為非農戶口的，應當收回承包地;

第四個階段，2007年7月1日起，重慶市實施《中華人民共和國土地承包法》辦法明確規定了“承包方全家遷入全市各區縣所轄街道辦事處或區縣人民政府駐地，轉為非農戶口的”應當收回承包地;

第五個階段，從2010年8月1日起，執行戶籍制度改革政策，轉到重慶市的且符合戶改政策的，不收土地;對于以前進城鎮落戶的居民，應按照《重慶市農業委員會關于妥善處理農村土地承包經營權確權頒證工作中有關問題的通知》(渝農發[2010]377號)規定，只要承包關系實際存在就應該確權頒證;

第六個階段，2014年8月起，《國務院關于進一步推進戶籍改革的意見》(國發[2014]25號)規定“現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”。

(四)實事求是，無條件糾正無故變更承包經營權錯誤行為

農村土地確權頒證要以二輪承包為基礎，要認真清理核實二輪承包關系，對簡單的僅憑稅費繳納或承包地實際耕種而變更承包關系的，應堅持實事求是的原則予以糾正。

(五)因地制宜，妥善化解人地矛盾

“一定三十年不變”、“增人不增地、減人不減地”的規定既穩定了承包關系，也促進了規模化經營。但同時導致了無地人口越來越多，人地矛盾越來越明顯。集體經濟組織依法預留的機動地、依法開墾新增土地、承包方依法自愿交回、農村集體建設用地復墾置換新增耕地應當優先用于調整給無地人口，召開社員大會，確認優先發包的順序。對于農戶之間土地轉讓和承包戶合并的情況要謹慎對待，杜絕通過轉讓和合戶的形式逃避“死絕戶”被收回土地的情況發生。

(六)規范行為，減少土地流轉不規范產生糾紛

各級土地承包管理部門要加強農村土地流轉行為的指導，強化流轉合同的鑒證作用，嚴格按照《農村土地承包經營權流轉實施細則》(地方政府都制定有配套的實施細則)的規定，依法引導土地流轉，在不改變土地性質、不改變土地用途、不損害厲害當事人和農村集體經濟組織的合法權益的情況下，遵循“依法、自愿、有償”的原則，做到“六個統一”(統一期限表述、統一流轉方式、統一申請備案、統一合同文本、統一谷物結算、統一面積口徑。

(七)多措并舉，化解土地承包經營權分割矛盾

因故(離婚、分戶等)需分割土地分開經營權證但雙方無法達成分地協議。此類情況應強調人民調解的作用，調解無效的，建議由當事人提請仲裁。當事人體腔仲裁的同時，村委會或村民小組要召開社員大會，就當事雙方的地塊分割經民主討論提出建議方案，仲裁委員會在調解或裁決時可實在查看或實地走訪，仲裁委員會覺得建議方案切實可行的，可以參照建議方案依法裁決。